Владимир Казанцев
Протестные настроения, вопреки всему, помогли власти усилить контроль над страной. Фото Reuters
К 2010 году количество бедных в России, согласно задачам, поставленным премьер-министром Владимиром Путиным, должно было сократиться до 10%. Сегодня их число варьируется от 20 млн – согласно данным Росстата – до четверти населения страны. Это лишь один из многих примеров того, как время и системные ошибки вмешиваются в планы российских властей и мечты простых граждан.
Для начала следовало бы сказать, что работа на темы реформирования государства и плюсов и минусов реформ априори не может быть полной, объективной и справедливой. Иначе бы аналитики, работающие в наших администрациях, смогли бы предсказать все уже совершенные нами ошибки – и отвадить от новых. Начать, пожалуй, следует с короткого экскурса в историю.
Новая история государства насчитывает уже почти четверть столетия, за это время произошло многое. В 90-х либерализация цен привела к невероятному росту инфляции – цены подскочили на порядки, «постоянное изумление», в котором, по мнению Салтыкова-Щедрина, должна держать российская власть свой народ, сменилось «шоковой терапией». (Впрочем, отметим, что все это делалось не без помощи иностранных советников.)
Удар был нанесен как по населению, так и по самой системе власти. Приватизация с минимальными поступлениями в бюджет, залоговые аукционы, переход целых отраслей экономики в частные руки – к нулевым страна подошла в полностью раздробленном состоянии. Доверие к властям предержащим было подорвано, ведь в глазах народа было неясно: кому принадлежит власть на самом деле?
С избранием Владимира Путина президентом России первейшей задачей руководства страны, судя по всему, стало именно укрепление собственного авторитета. Это подтверждается и словами самого президента: «Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти. Это лишь самый первый этап государственной модернизации. Соединение ресурсов федеральной, региональных и местных властей потребуется для решения других сложных задач».
Для решения этих задач была создана рабочая группа Госсовета РФ по подготовке предложений о системе реформирования органов госвласти и управления. Вскорости группа представила доклад «Путь к эффективному государству» – свод задач по реконструкции российской государственности. Важно подчеркнуть, что все предыдущие попытки централизации власти оборачивались провалами. Новое же руководство страны разработало идеологию вертикали власти с институтом президентства в качестве наивысшей ее точки. В масштабе страны это вылилось в создание семи федеральных округов во главе с полпредами и изменение законов об отношениях законодательной и исполнительной ветвей власти.
К середине нулевых руководство государства сообщило о решении административных проблем. Теперь акцент стал делаться на перенесение макроэкономической стабильности на само население. Послания 2004 и 2005 годов, согласно словам самого президента, стали рассматриваться как единая программа действий – с прицелом на среднесрочную перспективу.
5 сентября 2005 года в обращении к правительству, парламенту и руководителям регионов Владимир Путин сформулировал программу приоритетных национальных проектов. В их число вошли программы «Здоровье», «Образование», «Доступное жилье», «Развитие АПК». «Это курс на инвестиции в человека, а значит – в будущее России», – говорил президент. Впоследствии долгосрочные национальные проекты были преобразованы в отдельные программы – исходя из майских указов Владимира Путина и различных стратегических и федеральных целевых программ.
Не отрицая положительных моментов преобразований (преодоление так называемого русского креста – существенной разницы между рождаемостью и смертностью в стране, рост уровня здравоохранения, внедрение материнского капитала, перинатальная помощь и т.п.), мы не можем не видеть и негативные стороны.
Причем главная из них – вовсе не отсутствие обещанного преломления ситуации. Эту негативную сторону реформ можно было бы назвать мифотворчеством: заявленные планы изначально не могли быть выполнены – с учетом внутриполитической составляющей и экономической подоплеки (кризис 2008-го, недостаточные средства на нацпроекты).
Другой вопрос – знали ли об этом российские власти, когда делали свои громогласные заявления? Недавно, скажем, Bloomberg в своем ежегодном рейтинге эффективности национальных систем здравоохранения поставил Россию на 51-е место. Вперед была пропущена Белоруссия, где, кстати говоря, Александр Лукашенко временами грозится отменить бесплатную медицину, но процент средств из госбюджета на эту сферу все равно превышает российский аналог.
Причем нельзя не упомянуть, что продолжительность жизни в стране с 2005 года действительно растет (сейчас она составляет 71 год), а, согласно отчетам Минздрава, больницы модернизируются, к врачам становится проще попасть (сокращается время на ожидание, активно вводятся электронные услуги). С другой стороны – и тут мы пересекаемся с темой административной реформы – то и дело появляется информация о нецелевом расходовании средств врачами и чиновниками, ответственными за здравоохранение – как правило, речь идет о регионах. Да и 2014 год показывает замедление снижения смертности, а реальная картина в российских больницах в подавляющем большинстве случаев отличается от статистической – попасть на прием по-прежнему непросто, а загруженность самих врачей и уменьшение числа специалистов на участках снижает и уровень медицины в целом. По этому параметру мы пока серьезно отстаем как от стран Запада, так и лучших образцов Востока (первое место в рейтинге Bloomberg принадлежит Сингапуру).
Иными словами, мы становимся (вернее, уже стали) заложниками ситуации: дорогое оборудование в больницы поставляется, но работать на нем некому, а отсутствие прорыва в другом приоритетном направлении – образовании делает эту проблему как минимум долгосрочной.
Причем о том, что в намеченных для преобразований отраслях возникнут проблемы, было ясно уже давно. Но даже тревожные вести первых лет не обращали на себя внимания (за исключением, пожалуй, реформы ЖКХ, которую не критиковал только ленивый). К примеру, в 2010 году Счетная палата проверила реализацию нацпроекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» за предыдущие два года. В ведомстве пришли к выводу, что слишком частые изменения в законодательстве препятствуют выполнению программы и свидетельствуют об «отсутствии единой цепи задач, способствующих достижению целей». При этом включение дополнительных подпрограмм привело к увеличению (по мнению представителей палаты – необоснованному) объемов нацпроекта и росту числа распорядителей средств федерального бюджета. На программу «Жилище» до 2015 года планировалось потратить 424 млрд руб.
В общем-то, этот случай аналогичен предыдущему: новая бюрократическая система оказалась не в силах исполнить обещания. Притом что к концу десятилетия в стране окончательно сформировалась, как принято говорить, однопартийная система, а рейтинг президента и премьера находился на недостижимом для оппонентов уровне. Иными словами – административная реформа давала результаты. Тут показателен и финансовый момент: в 2010 году «Ведомости» со ссылкой на данные Минфина сообщили, что главным распорядителем бюджетных средств в России на 2011 год (7 трлн руб.) будет премьер Владимир Путин, в то время как президент Дмитрий Медведев сможет управлять потоками только на 2,1 трлн руб. Иными словами, административная и финансовая части еще располагали (и располагают) гибкостью, в то время как в вопросах социальной политики, включающей обеспечение общественной безопасности, власти так и не удалось найти действенных рычагов влияния.
Нельзя забывать также и о кадровой политике, обусловленной все теми же административными реформированиями. Тема социальных лифтов для России не нова – еще советская элита поражала своим возрастом. Однако с течением времени (от выборов к выборам) для страны становится все более очевидным факт: новых людей в нашей политике катастрофически мало. Это лишний раз доказывает недавний рейтинг Института социально-экономических и политических исследований, где среди «новых и активных» политиков действительно таковых крайне мало.
Этот вопрос так важен главным образом потому, что недостаток кадров и недовольство общественности выборами привело к росту протестного движения в 2011–2013 годах, вылившемуся в беспорядки на Болотной 6 мая 2012 года. В сущности, протестные настроения можно понять: власть в нулевых вернула себе контроль над страной, анонсировала тотальные изменения, но время идет, а их не наблюдается. Что еще хуже – все это происходило на фоне разоблачений в коррупции и обнародования информации о счетах и имуществе чиновников.
Более того, нацпроекты и реформы должны были привести к образованию в стране среднего класса – опоры общества. Креативный (что не значит – средний) класс в результате стал как раз двигателем протеста: при давлении старых порядков именно те, кто находится в сравнительно неплохом положении, активней всего выступают за их скорейшую отмену.
Тем не менее беспорядки были подавлены, а страна продолжает курс на умеренные реформы. В очередном Послании президент РФ сделал акцент на необходимость реформирования администрации страны с целью изменения управления государством. С учетом того, что неудачи (по сравнению с заявленными целями) нацпроектов были обусловлены именно административной частью – неэффективностью бюрократического аппарата, – эти намерения кажутся более чем обоснованными и логичными.
Одним из пунктов выполнения этого курса должен стать кодекс административного судопроизводства, уравнивающий в правах рядового гражданина и чиновника любого ранга. Звучит неплохо – но о результатах можно будет говорить только спустя время. Коренное изменение функционирования власти может стать доказательством того, что администрация обращает внимание на собственные ошибки. В случае же провала – это еще один повод поговорить о цинизме власть имущих.
