Алексей Арбатов Судя по всему, наступающее ХХI столетие не обещает, к сожалению, спокойного, стабильного существования ни нашему Отечеству, ни мировому сообществу в целом. А потому на пороге веков хотелось бы видеть военную политику России как последовательный, долгосрочно спланированный и реалистический курс. Среди множества конкретных мер и шагов президенту РФ как Верховному главнокомандующему предстоит определиться как минимум по четырем фундаментальным дилеммам, которые очертили бы оси некой системы координат экономических, политических, военно-стратегических, технических, административных и кадровых решений, поскольку именно они будут влиять на безопасность страны, а во многом и окружающего мира, в следующие 15-20 лет.
Эти дилеммы таковы: удельный вес расходов на национальную оборону в российском валовом внутреннем продукте (ВВП) и федеральном бюджете (ФБ); пропорция статей на содержание и оснащение армии внутри военного бюджета; соотношение капиталовложений в ядерные силы и силы общего назначения; соизмерение призывного и контрактного принципов комплектования Вооруженных сил (и других войск).
ОБЕЩАНИЯ НЕ ВЫПОЛНЯЮТСЯ
Первая проблема - это фундаментальная дилемма выбора допустимого уровня расходов на оборону в стране после десятилетнего экономического спада и финансового кризиса, накопившей огромный внутренний и внешний долг и страдающей от тяжелого упадка во всех сферах внутренней жизни, требующих государственной поддержки. Временное оживление экономики благодаря высоким мировым ценам на нефть и последствиям девальвации рубля не меняет этой общей картины. Но можно воспользоваться случаем и серьезно продвинуться в решении хотя бы нескольких больших и наболевших проблем, в числе, безусловно, и военной реформы.
В федеральном бюджете на 2001 г. после добавки, сделанной Госдумой, по статье "Национальная оборона" предусмотрено израсходовать без малого 219 млрд. руб., что составляет 2,82% от ВВП и 18,34% от общих расходов государства. За вычетом некоторых включенных в раздел, но не относящихся к обороне затрат, непосредственно на национальную оборону должны дать 206,3 млрд. руб., то есть столько же, сколько в 2000 г. - 2,66% от ВВП и 17,29% от общих расходов федерального бюджета. В абсолютном исчислении с поправкой на ожидаемую инфляцию рост по сравнению с текущим годом составит около 24 млрд. руб., или 17%, при ожидаемом реальном росте ВВП на 25%, а федерального бюджета - на 20%.
Много это или мало? По сравнению с ассигнованиями на образование, здравоохранение, науку, культуру или экологию (соответственно 48,8; 22,2; 21,9; 6,3; 4,6 млрд. руб.) - очень много. Только сумма на обслуживание госдолга (239,7 млрд. руб.) превышают оборонную статью, а сопоставимых с ней разделов всего два - это правоохранительная деятельность и социальная политика (соответственно 131,6 и 107,7 млрд. руб.).
Но, с другой стороны, хотя по относительной доле в бюджете США, ФРГ, Великобритания, Франция, Япония, Китай выделяют на оборону такую же часть госфинансов - в абсолютном исчислении аналогичные затраты России, особенно по коммерческому обменному курсу, просто смехотворны при сопоставлении с передовыми военными державами мира, к которым хочет причислять себя и Россия. И куда там равняться с военным бюджетом США - в текущем году оборонные расходы России составляют около 6 млрд. долл., или 2% от американских! Возьмем иные примеры. При одинаковой численности Вооруженных сил российский военный бюджет вдвое меньше индийского и в полтора раза - турецкого, при том что у Анкары вполовину меньшая армия.
Конечно, специалисты оперируют более тонкими расчетами, чем обменный курс. Однако даже по самым высоким оценкам внутренней покупательной способности рубля, в том числе в оборонном секторе, Россия тратит на эти нужды не более 10% от военных ассигнований США, имея между тем сейчас такую же армию по численности личного состава, количеству вооружений и боевой техники основных классов.
Подавляющее большинство российского "стратегического сообщества" - действующих и отставных военных, гражданских специалистов разных профилей, заинтересованных политиков, журналистов и общественных деятелей - согласны в том, что минимальный требуемый объем военных расходов РФ должен составлять 3,5% отечественного ВВП. Этот уровень "освящен" и президентскими указами и провозглашался всеми премьер-министрами последних лет, но ни разу не был достигнут на деле. В бюджете на 2001 г. он соответствовал бы 274 млрд. руб. - на 55 млрд. больше его последнего варианта. А если компенсировать искусственно включенные в оборону не относящиеся к делу статьи, то общая сумма составила бы 287 млрд., или на 68 млрд. рублей больше.
Данная недодача - это почти столько же, сколько ассигновано на образование и здравоохранение вместе взятые, или половина расходов на правоохранительную деятельность, либо 60% от средств на социальную поддержку. Вот почему никто за пределами "стратегического сообщества" на деле не поддерживает эти самые 3,5%, в том числе Минфин и правительство в целом, равно как и большинство депутатов Госдумы и Совета Федерации. Что касается президентов, то и Борис Ельцин и пока что Владимир Путин, на словах соглашаясь с "утвержденным" минимумом, закрывали глаза на постоянный "недобор", вместе с тем не оспаривая искусственное завышение Минфином объема оборонных ассигнований за счет включения туда ряда посторонних расходов.
КОРМИТЬ ИЛИ ВООРУЖАТЬ?
Дилемма эта действительно труднейшая и основополагающая. С одной стороны, общество не ощущает непосредственной военной угрозы извне, и даже в новой официальной Концепции национальной безопасности отдается приоритет внутренним угрозам и проблемам для выживания страны. Конечно, 3,5% от ВВП на оборону - не так уж много по масштабам современных передовых держав даже в относительных, не говоря уже об абсолютных, категориях. Но в рамках нового федерального бюджета это составило бы до 23% его расходной части, а вместе с ассигнованиями на правоохранительную и международную деятельность, государственное управление и выплаты по госдолгу достигло бы 60% госзатрат, задавив и без того истощенные статьи на все внутренние нужды, оставив им всего 40%.
С другой стороны, при всей важности внутренних нужд страны ее оборона - та грань государства, которой оно непосредственно соприкасается с другими державами и которая в огромной мере определяет безопасность и положение нации в международном сообществе. Поэтому военные расходы, а точнее - то, на что они идут, в отличие от всех других статей бюджета все-таки приходится сравнивать не только с внутренними, но и с внешними стандартами, поскольку именно от этого зависит - способна ли оборона выполнить свои задачи, а значит - нужна ли она вообще.
Кроме того, ни одна другая держава мира не выполняет одновременно двух сложнейших и крайне дорогостоящих функций в области обороны, которые приходится ныне осуществлять России: поддержание стабильной системы ядерно-космического сдерживания и проведение глубокой военной реформы, связанной с радикальными изменениями во внутренней и внешней жизни страны за 90-е годы.
Ведь отсутствие внешней угрозы - это своего рода социально-техническое обстоятельство, имеющее сильные обратные связи. Попросту говоря, пока у России все еще остаются унаследованные от СССР Вооруженные силы и части ВПК, в нынешней международной обстановке прямая крупная военная угроза Россию не тревожит. Но что будет через 10-15 лет, когда это наследие окончательно растратится? Поэтому необходимые меры нужно принимать уже сейчас - современную армию за считанные месяцы не создашь, а, утратив, не восстановишь за год-два, в течение которых во внешнеполитической среде способен произойти крутой перелом.
Исходя из всех этих соображений, а также из того, что для России с ее огромной территорией могут возникнуть угрозы с нескольких направлений, что у нее нет и не предвидится союзников среди сильных военных держав - уровень в 3,5% ВВП представляется минимально допустимым для оборонных затрат и в то же время не подрывающим экономику и обеспечение внутренних нужд страны. Недаром на этой цифре сходится преобладающее большинство специалистов, несмотря на все прочие разногласия. Принять окончательное решение этой первой дилеммы должен президент. При этом вопрос кардинальной важности - как конкретно использовать эти средства, ведь, как показал опыт российской военной политики 1992-1997 гг., и гораздо большими деньгами можно так распорядиться, что оборона не только не окрепнет, но еще больше деградирует.
ПРИОРИТЕТНОЕ РЕШЕНИЕ
Для того чтобы определиться с вышеназванным вопросом, высшему руководству придется разрешить остальные главные дилеммы. Несомненно: ясная и конкретная информация о том, каковы военные потребности России в свете реалистически прогнозируемых угроз, на какие силы и средства, где, в каком количестве и для каких задач будут использованы выделяемые ассигнования, - все это будет понято и поддержано обществом.
Прежде всего речь идет о главной пропорции военного бюджета - соотношении средств на содержание Вооруженных сил (денежное довольствие, продовольственное и вещевое снабжение, оплата горючего, транспортных и коммунальных расходов и пр.) и на их оснащение (НИОКР, закупки вооружений и военной техники, их ремонт и капитальное строительство), которые еще называют инвестиционными ассигнованиями. Первая часть - содержание - прежде всего определяется численностью личного состава, тогда как вторая - инвестиции - детерминирует технический уровень армии и качество ее инфраструктуры, начиная от жилого фонда и кончая аэродромами, ракетными базами и хранилищами боеприпасов. Устойчивая тенденция к сокращению реального военного бюджета (в три с половиной раза в валютном эквиваленте за 1994-2000 гг.), а также его хроническое недовыполнение привели к тому, что доля, выделяемая на содержание, достигала 70-80% ("кормить-то" армию надо), а затраты на оснащение (инвестиции) соответственно снизились до 30-20%.
Однако даже тогда в силу сложившегося соотношения уровня ассигнований и численности личного состава как офицеры, так и рядовые все равно имели нищенский уровень жизни (для офицеров в среднем вдвое ниже, чем оплата госслужащих сопоставимых рангов), страдали от хронической нехватки жилья (15% офицеров - без квартир), а боевая подготовка сократилась до минимума из-за дефицита горючего и прочих предметов снабжения. И одновременно из-за урезания инвестиционной составляющей техническое оснащение армии и флота ухудшилось до крайности: новые вооружения и техника поставляются буквально поштучно, наличная техника почти не ремонтируется при массовом выводе из строя устаревших или неисправных средств, инфраструктура пришла в негодность. Другой стороной медали был перманентный кризис оборонки и висящего на ней социального и жилого фондов, развал промышленных коопераций и научно-технических школ, утрата или распродажа по дешевке передовых технологий.
Иными словами, влача жалкое существование, Вооруженные силы детехнизировались и теряли боеспособность - то есть утрачивали сам смысл своего предназначения. Поскольку радикальное увеличение военного бюджета (в несколько раз) было и остается невозможным в силу уже рассмотренных причин, кардинальная дилемма военной политики состоит в том, как распределить доступные дополнительные финансы, даже если удастся в кратчайшие сроки дотянуть расходы на оборону до 3,5% ВВП. И вот по этому-то вопросу уже само "стратегическое сообщество" глубоко расколото, водораздел проходит между армией и военной промышленностью, между отдельными видами Вооруженных сил, комитетами Госдумы.
Ведь если военный бюджет и возрастет до 3,5% ВВП, можно или существенно повысить уровень содержания офицеров и солдат, или ощутимо улучшить техническое оснащение армии и флота, но сделать и то и другое невозможно при всем желании без дальнейшего значительного сокращения численности военнослужащих и гражданских служащих Вооруженных сил. А такое сокращение само требует денег (на предоставление увольняемым офицерам жилья, выходного пособия), причем поначалу куда больших, чем сохранение военных на службе, пусть и на нищенском уровне.
Решения Совета безопасности в августе 2000 г. предусматривали, в частности, сокращение Вооруженных сил за три года еще примерно на треть (на 350 тыс.человек) до уровня примерно 0,8-0,9 млн. военнослужащих и радикальное изменение пропорции содержание-инвестиции с 70:30 до 50:50. Однако представленный в Госдуму бюджет на
2001 г. не отражает этих решений: пропорция содержание-инвестиции еще больше перекошена в пользу первой части, чем в 2000 г., а средства на военную реформу, т.е. на сокращение, не соответствуют его намеченному объему и к тому же указаны не в отдельном разделе федерального бюджета (как положено по закону), а в подразделе, внутри статьи "Национальная оборона".
Понятно, что большинство руководителей Минобороны и Вооруженных сил выступают против дальнейших сокращений личного состава и предпочитают использовать дополнительные средства в основном на повышение уровня содержания. И понять их можно! Когда и содержание, и оснащение Вооруженных сил находятся в плачевном положении, распределение дополнительных ассигнований превращается в труднейшую проблему выбора между поддержанием сегодняшней армии, уже задействованной в разных конфликтах и противостояниях, и инвестициями в будущее - разработку перспективных систем, производство новых вооружений, которые будут определять военную мощь через 10-15 лет.
ВЫБОР
Выход из этой дилеммы тесно связан с решением двух других ключевых проблем военной политики. Одна - выбор приоритета между стратегическими ядерными силами (СЯС) и силами общего назначения (СОН). По данному вопросу высшее военное руководство России не имеет согласованной точки зрения, более того, помимо личных и ведомственных мотивов эта тема вызвала столь острый конфликт между руководством Минобороны и Генштабом, что он вылился в беспрецедентное публичное разбирательство летом 2000 г. По существу под шелухой официальных доктринальных положений в России сейчас есть две военные доктрины со всеми вытекающими последствиями.
Одна гласит, что СЯС не защитят Россию и ее союзников от неядерных угроз ни в локальных конфликтах, ни в крупных региональных войнах, подобных операции НАТО на Балканах в 1999 г. Поэтому акцент в военной политике и финансировании должен сместиться на создание крупных группировок для действий в локальных войнах на юге (с упором на Сухопутные войска и ВВС) при сохранении и укреплении СОН против вероятных мощных региональных противников на западе и на востоке (с опорой на ВВС/ПВО, ВМФ и Сухопутные войска). А для сдерживания ядерной угрозы со стороны США и других ядерных держав не нужно примерного паритета и стабильного стратегического баланса - достаточно минимальных СЯС при свертывании традиционно самой эффективной и надежной их составляющей - ракетных комплексов наземного базирования до немногих сотен единиц по боеголовкам.
Другая доктрина полагает, что в условиях жестких бюджетных ограничений, даже при выделении на оборону 3,5% ВВП, у России нет шансов противопоставить НАТО сравнимые неядерные силы из-за колоссального превосходства Запада по экономическому потенциалу, населению, из-за преимуществ геостратегического положения, опережения в новейших неядерных вооружениях, информационных системах и средствах управления. Следовательно, опоре на ядерное сдерживание нет альтернативы, но не минимальному (провоцирующему своей уязвимостью на нанесение упреждающего удара), а основанному на стабильном стратегическом равновесии, которое даже в чисто военном смысле - не говоря уже о политическом - сделает немыслимой прямую крупномасштабную агрессию Запада против Росии, пусть и с использованием только новейших неядерных сил.
Содержание подобного потенциала вполне по силам России, с учетом имеющегося ракетно-ядерно-космического задела - единственной области, где страна еще остается сверхдержавой наравне с США. Стабильный стратегический баланс необходим также для поддержания заинтересованности США в дальнейших переговорах по СНВ, для сдерживания американских поползновений создать национальную ПРО, а также для парирования угроз, связанных с распространением оружия масового уничтожения и ракетных средств его доставки. Что же касается СОН для локальных конфликтов на юге, то их надо формировать из состава сил общего назначения, а не за счет СЯС. Только такие стратегические силы способны гарантировать, что локальный конфликт не перерастет в региональный и затем не выльется в широкомасштабную агрессию против России.
От выбора между этими двумя доктринами во многом зависят как структура военного бюджета в заданных максимальных его пределах, так и сами эти пределы. Если ориентироваться на СОН для ведения широкомасштабных войн на Западе и Востоке дополнительно к группировкам для южных локальных конфликтов, то, конечно, армии в 0,8 млн. человек будет недостаточно. Впрочем, для надежной обороны в данном случае не хватит и 1,2 млн., как, впрочем, и в два или в три раза большего воинства (что относится и к военному бюджету). Вспомним, что для такого типа обороны СССР держал армию в 3,9 млн. человек, имея с США стратегический ядерный паритет с большим "запасом прочности", союзников по Варшавскому Договору. Причем тогда наши южные соседи, Китай и Япония, были намного слабее и в абсолютном, и в относительном измерениях.
Но даже армия в 1,2 млн. в бюджетных рамках в 3,5% ВВП - если ее мало-мальски нормально оплачивать и обучать - потребует выделять на статью "Содержание" не менее 85% бюджета, а на техническое оснащение СОН останется всего-то 15%, что будет совершенно недостаточно (СЯС, например, через 10-15 лет деградируют до уровня ниже третьих ядерных держав).
Второй вариант доктрины при сокращении Вооруженных сил до 0,8 млн. военнослужащих позволит довести бюджетную структуру содержание-инвестиции до пропорции 50:50, начать массированное переоснащение не только СЯС, но и СОН на новые поколения вооружений и военной техники, а заодно значительно повысить боевую подготовку войск и жизненный уровень офицерского состава, поднять самые передовые отрасли и кооперации ВПК.
Вооруженные силы такого размера (а это, кстати сказать, две самые большие западноевропейские армии - Франции и ФРГ вместе взятые) достаточны для укомплектования мощных СЯС (на уровне СНВ-3 в 2000-2500 боеголовок к 2015 г.) и СОН, способных вести любые локальные операции на Юге или одну крупную региональную войну на Западе или Востоке. Но само сокращение и соответствующая реорганизация армии тоже потребуют дополнительных затрат - как минимум 20 млрд. руб., которые должны выделяться отдельным разделом федерального бюджета.
КОНТРАКТНАЯ АРМИЯ НЕОБХОДИМА
Наконец, еще одна важнейшая проблема - выбор главенствующего принципа комплектования Вооруженных сил: призыв или контракт. В условиях, когда общество не ощущает угрозы большой войны, а традиции неуставных отношений пустили в армии столь глубокие корни, когда уклонение от призыва достигло огромных масштабов и заставляет отлавливать рекрутов с милицией, когда призывной контингент по показателям здоровья, грамотности и криминогенности опустился ниже всякого приемлемого уровня, переход на добровольно-контрактное комплектование снял бы многие острейшие социальные и нравственные проблемы общества и армии. Обучать современному боевому искусству и использованию новейшей, дорогостоящей и сложной техники, конечно, лучше контрактников, чем насильно "забритых" призывников. К тому же, использование контрактников в локальных конфликтах вызывает меньше социальных трений.
Но контрактник "стоит" впятеро дороже призывника, а чтобы отбирать качественный контингент, нужно повысить денежное довольствие добровольцев-рядовых минимум вдвое. При контрактном комплектовании образуется гораздо меньший контингент запаса для быстрого наращивания армии в случае большой войны. Наконец, офицерскому корпусу проще и привычнее иметь дело с бессловесными призывниками, опираясь на "авторитет" старослужащих, чем управлять людьми, отстаивающими свои права. Неудивительно поэтому, что отслужившие призывники, офицерский корпус и генералитет практически единодушно выступают против контрактной армии. Но общественное мнение в большинстве своем - за нее.
Российская армия с численностью в 1,2 млн., рассчитанная в том числе и на большую неядерную войну с НАТО, конечно, не способна перейти на контракт в пределах военного бюджета в 3,5% ВВП, даже если свыше 90% средств пустить на содержание. Но Вооруженные силы в 0,8 млн. человек при тех же условиях в принципе вполне возможно полностью перевести на комплектование на добровольной основе и при этом вдвое повысить денежное содержание контрактников, всех офицеров и генералов (соответствующие расчеты были сделаны в альтернативном бюджете фракции "ЯБЛОКО" на 2001 г.).
Правда, тогда пропорция содержание-инвестиции будет не 50:50, а 60:40 или 65:35, т.е. техническое перевооружение СОН придется несколько замедлить, а СЯС ориентировать на более низкие потолки (1000-1500 боеголовок через 15 лет). К тому же полностью упразднить призыв все-таки сразу не удастся - на случай недобора контрактников и для комплектования других войск (внутренние, железнодорожные войска и др.), реформа которых - особая тема. Тем не менее такой шаг имел бы колоссальное значение и для армии, и для общества, и для национальной безопасности России в XXI веке.
Дарья Гармоненко 