http://www.ng.ru/blogs/poltoratskaya/ ru http://backend.userland.com/rss092
Электоральные игры

Основные приемы, используемые в России для обеспечения преимущества правящей партии на выборах, хорошо известны. Среди них – изменение электоральной системы (с пропорциональной на смешанную и наоборот), джерримендеринг (перенарезка округов), пересушенная явка, недопуск кандидатов через сбор подписей, механизмы вроде «каруселей» и вброса бюллетеней на досрочном голосовании, знаменитый «административный ресурс», не говоря уже о закрытых для оппозиции СМИ. Партия «Фидес» позаимствовала лучшие идеи авторитарных практик и еще в 2011 году занялась нарезкой округов таким образом, чтобы более лояльные левым партиям избиратели попадали в округа с преимущественно проправительственным электоратом. К слову, сама избирательная система также благоприятствует успеху «Фидеса». Как и в России, парламент в Венгрии избирается по смешанной несвязанной системе: 106 мест по плюральной системе и 93 по пропорциональной. Именно поэтому набравшая в 2014 году 45% мест коалиция «Фидес» и ХДНП (Христианско-демократическая народная партия) получила конституционное большинство – 133 места в парламенте. Система сыграла на руку партии не случайно. Получив на выборах в 2010 году конституционное большинство в коалиции с ХДНП, «Фидес» реформировал электоральное законодательство: второй раунд в мажоритарной части был отменен и заменен на плюральную систему; был повышен проходной барьер для списков до 5-15% в зависимости от количества партий в списке; отменены требования по минимальной явке; голоса проигравшего в одномандатном округе кандидата, равно как и все голоса, превышающие минимально необходимые для победы, стали добавляться к голосам за список партии этого кандидата.

Что это означает на практике? С помощью административных ресурсов и ограничения доступа оппозиционных сил к СМИ, членам партии «Фидес» в округах, нарезанных специально под них, достаточно получить около 20% голосов, чтобы стать победителем, но они делают хитрее. Чудеса созданной «Фидесом» компенсаторной системы предполагают, что кандидат, и без того одержавший в одномандатном округе победу, приносит своей партии все голоса, которые оказались «излишними». Другими словами, если кандидат от «Фидеса» получил 1000 голосов, а его оппоненты по 100 (что обычно и происходит на венгерских выборах), помимо одного мандата список партии «Фидес» получает еще 899 голосов. Кроме того, в пропорциональной части малым партиям и коалициям из небольших политических объединений почти невозможно преодолеть проходной барьер. А для того, чтобы разбить возможную консолидацию голосов вокруг оппозиции, была существенно упрощена процедура создания партий и организован десяток спойлеров, фрагментирующих оппозицию и отнимающих драгоценные голоса. Все это напоминает российские думские выборы, за той лишь разницей, что сниженная явка на венгерских выборах сыграла против партии Виктора Орбана в 2014 году и привела на избирательные участки сторонников оппозиции, сделав его победу чуть менее убедительной, чем в 2010 году.

Неопатримониализм по-венгерски

Власть партии Виктора Орбана простирается намного дальше парламента. Одной из наиболее серьезных является проблема коррупции, в результате которой тендеры на крупнейшие госзаказы получает кто-то из родственников или ближайшего окружения премьер-министра. Так, одним из крупнейших скандалов, сильно пошатнувших рейтинг «Фидеса», была история вокруг передачи ряда грантов Евросоюза на экономическое развитие компании, принадлежащей пасынку Орбана. Ряд крупнейших национальных магазинов, банков и частных компаний также аффилированы с партией или непосредственно премьер-министром. Кроме того, Конституционный суд Венгрии состоит преимущественно из назначенных «Фидесом» судей (11 из 14).

Наконец, в 2011 году было создано Национальное агентство медиа и информационных коммуникаций, требующее регистрации всех медиа-ресурсов страны, а также оставляющее за собой право забирать лицензию на информационную деятельность. В состав Совета при агентстве входят 9 членов, назначаемых парламентом. В задачи департамента входит мониторинг контента, предлагаемого СМИ, предписание разного рода санкций за несоблюдение правил агентства, выписывание штрафов. Так, например, во время миграционного кризиса в ЕС в 2015 году агентство запретило показывать контент с участием детей беженцев – этот случай получил широкую огласку и вылился в общественное недовольство, но агентство объяснило запрет желанием защитить детскую аудиторию от травмирующего контента. В Венгрии также широко распространены судебные разбирательства на тему клеветы между политиками и блогерами, СМИ или авторами постов в Facebook.

Сложившаяся система напоминает российскую, в которой распределение крупнейших финансовых активов приходится на ближайший круг Владимира Путина, а коррупционные скандалы за последние годы коснулись большинства высокопоставленных должностных лиц. Монополизация информационного пространства, попытки ограничивать интернет и социальные сети также хорошо знакомы россиянам – «пакет Яровой» стал одним из последних и крупнейших законопроектов, предполагающих жесткие ограничения и контроль за мобильной и интернет связью.

Институты имеют значение?

Венгерская политическая система предполагает парламентаризм, несмотря на наличие поста президента. Нынешний президент Венгрии Янош Адер, избранный парламентом и имеющий некоторые законодательные и представительные полномочия, на практике обладает очень ограниченной властью и в основном подписывает законы, принятые в парламенте. Основная же концентрация сил приходится на премьер-министра Виктора Орбана, лидера консервативной партии «Фидес». Другими словами, политическая борьба ведется преимущественно на партийном уровне и во время парламентских выборов. Россия с полупрезидентской системой институционально более предрасположена к сильному лидеру – президенту. Максимальные возможности открываются этой фигуре в том случае, если в парламенте большинство представляет лояльная ему партия. И хотя аналогичные системы существуют в устойчивых демократиях типа Франции, фигура президента, вкупе с послушной партией большинства, гарантирует широчайший спектр полномочий для одного лица, с определенной автономией от партии и соблазнами консолидировать власть в своих руках через ограничения возможностей оппозиции, создание искусственных партий, жонглирование электоральной системой на этапе парламентских выборов и другие манипуляции с политической жизнью в стране.

Принципиально отличные?

И все же российский авторитаризм и Венгрия, готовящаяся к схватке между «Фидесом» и «Йоббиком» за антимигрантскую повестку на предстоящих выборах, – очень разные, и это интуитивно чувствуется и по уровню опасности на антиправительственных митингах, и по уровню общественного резонанса, вызываемого коррупционными скандалами или закрытием университета, «пропагандирующего западные ценности». Этот общественный резонанс во многом про уровень допустимого – и пока в России одного из наиболее видных деятелей оппозиции можно не пустить на выборы вообще, Венгрия выбирает более изощренные способы победы проправительственных сил. Важное отличие еще и во включенности в международную повестку: Венгрия не хочет терять транши и софинансирование от ЕС, а «Фидес» старается не лишиться связей с крупнейшей Европейской народной партией, членом которой (равно как и объектом критики) является уже много лет. Экономическая и политическая зависимость от международного института «тормозит» некоторые из авторитарных тенденций Венгрии, чего не скажешь о российском случае. Объяснение такой «безбоязненности» действий России можно найти либо в более значительных экономических и ресурсных возможностях, либо в меньших опасениях за обратную связь от недовольного населения. Второе, в свою очередь, может быть связано с длительностью авторитарного опыта – возможно, электорат Венгрии просто пока не свыкся с тем, что все решения принимаются партией-монополистом без честной борьбы с оппозицией.    

Оригинал публикации на сайте Intersection Project
Подробнее...]]> http://www.ng.ru/blogs/poltoratskaya/pochemu-vengriya-poka-ne-stala-vtoroy-rossiey.php
В этом году договор истекает, а федеральный центр отказывается заключать новый. Говоря «федеральный центр» нужно понимать, что речь в данном случае идет непосредственно о Президенте РФ: договор заключается между ним и главой республики (по согласованию с региональным Государственным Советом), после чего проходит процедуру утверждения федеральным законом. К слову, именно на этом этапе в 2007 году договор чуть не прекратил свое существование: законопроект, подписанный Владимиром Путиным и Минтимером Шаймиевым еще в 2005 году и утвержденный Государственной Думой в 2006, был отклонен Советом Федерации по причине «нарушения принципа конституционного равноправия». Позже СФ все же принял законопроект, но за Татарстаном прочно закрепилась слава «особого» региона с индивидуальными отношениями с федеральным центром.  

Другое дело, что эта слава берет свое начало в 1992 году, когда Татарстан отказался подписывать федеративный договор и провел референдум о собственном суверенитете. Практика заключения индивидуальных договоров Татарстана с федеральным центром начинается в 1994 году, когда регион получил возможность самостоятельно распоряжаться землей и ресурсами, формировать свой бюджет и создавать органы государственной власти. Позднее более половины регионов страны заключили аналогичные договоры с федеральным центром. Однако все изменилось с уходом Бориса Ельцина и приходом к власти Владимира Путина, который начал проводить совсем иную политику федеративных отношений. К 2003 году под руководством Дмитрия Козака был разработан и принят закон, устанавливающий общие принципы организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов, унифицирующий отношения центра и регионов с позиции административного управления. Политическая и бюджетная централизация сопровождали этот процесс через отмену губернаторских выборов и постепенное перетягивание доходов регионов в федеральный карман с последующим перераспределением и политикой экономического выравнивания.

Договор с Татарстаном выглядит действительно «особой» историей, потому что остальные регионы давно отказались и от договоров, и от постов президента (последнее предусмотрено законом 2010 года). Теоретически, федеральный центр может пойти на обострение отношений, а прокуратура – заняться расследованием действий органов власти региона, но на практике Татарстан имеет возможность оставаться «особым» регионом без последствий. К тому же, это необычный регион с точки зрения экономики. Во-первых, в республике сохранилась единственная крупная региональная нефтяная компания, а региональный бюджет получает хороший доход с налога на прибыль нефтяников. Во-вторых, два мегасобытия – тысячелетие Казани и Универсиада – обеспечили регион дешевыми федеральными кредитами и туристами. Кроме того, Татарстан наряду с Чечней считается лидером по «непрозрачным» федеральным трансфертам, которые выделяются на каких-то особых и непонятных условиях. Тем не менее в конце декабря 2016 года в ответ на сокращение дотаций со стороны федерального центра нынешний президент республики Рустам Минниханов сделал ряд заявлений о несправедливом «выкачивании» денег из прибыльных регионов. Аналогичные заявления делал и Рамзан Кадыров, хотя бюджетная ситуация в Чечне сильно отличается от случая Татарстана. К примеру, доля безвозмездных поступлений в бюджете Татарстана на 2015 год составляла 13% от всех доходов, в бюджете Чеченской республики – 81%.

Однако, несмотря на эти отличия, оба региона обладают особыми отношениями с федеральным центром, на основании которых можно предположить, что в России существует федерализм в классическом, «договорном» понимании – есть соглашения между некоторыми регионами и федеральным центром о том, что можно и что нельзя делать каждому из них. Впрочем, возможная отмена договора с Татарстаном свидетельствует об унитарной логике управления в России. В тот момент, когда федеральный центр по каким-то причинам решает, что ему больше не выгодно учитывать «особенности» региона, он может менять правила без переговоров или новых договоренностей, по своему усмотрению. Это не означает, что он ничем не рискует (реакция территорий может быть не самой благоприятной), но в конечном счете именно он решает, кто и на какие автономии имеет право.

Казалось бы, в чем здесь проблема? Такой подход выглядит безопасным, рациональным и логичным: федеральный центр таким образом решает проблему двойного суверенитета, ограничивает прихоти тех регионов, которые обладают этническими или финансовыми ресурсами, а также поддерживает территориальную целостность страны. Кроме того, с виду такая стратегия согласуется с принципом социально-экономического выравнивания регионов и создает единое территориальное пространство. Если доводить эту логику до крайней точки, то и федерализм для России – штука опасная: в условиях такого ресурсного разброса и культурного разнообразия децентрализация и излишняя самостоятельность могут привести к очередному «параду суверенитетов».

Однако за этой видимой логичностью кроется серьезная проблема – отсутствие институтов. Российский федерализм 2017 года – это унитарная модель административного управления страной в ручном режиме. Ситуационные факторы вроде экономических кризисов, президентских выборов или протестных настроений могут иметь решающее значение для формулирования правил, по которым сегодня будет играть регион. В этом смысле отказ от пролонгации договора не означает, что Татарстан потеряет право на свой язык или лишится экономических привилегий – все эти символические атрибуты могут сохраняться еще долго, или до тех пор, пока регион остается в немногочисленном списке «доноров». Принципиальным отличием становится отказ от формального института – договора.  

Отсутствие формальных институтов при наличии неформальных договоренностей опасно своей неопределенностью, ведь у игроков нет никаких формальных гарантий. С правовой точки зрения можно поспорить, что основным гарантом определенности в России выступает Конституция, в которой и закреплены все те права и обязанности, которыми обладают как регионы, так и федеральный центр. Однако не существует федераций, в которых конституция могла бы исчерпывающе прописать все нюансы и тонкости межсубъектных отношений, а федеральные законы, как правило, не учитывают региональные особенности в гетерогенных обществах. Работа с формальными институтами на индивидуальном уровне регионов могла бы быть неплохим решением этой проблемы. Но федеральный центр предпочитает неформальные договоренности: регион предполагает, что ему дозволено, а центр использует политические и экономические механизмы давления на региональное поведение. Федеративные отношения далеки от такой логики, они подразумевают, что на политической карте нет монополиста, а в системе выдерживается сложный баланс формальных правил и неформальных институтов, и плюрализм политических сил для нее принципиален.

Отказ от продления договора с Татарстаном является логичным следствием последовательного вымывания федеративных отношений в России. Отказаться от договора с регионом, обладающим сильными экономическими и этническими ресурсами, – значит формально играть с ним по правилам «для всех», под которые он заранее не подходит, а все индивидуальные особенности учитывать в ручном режиме. У такого подхода есть свои издержки, и они дают о себе знать в тот момент, когда ситуация выходит из-под контроля. А потому, отмена последнего федеративного договора означает все больший уход в ситуацию неопределенности, в таинственные закоулки, по которым поведет тропа унитарной федерации.

Оригинал публикации на сайте Intersection Project
Подробнее...]]> http://www.ng.ru/blogs/poltoratskaya/v-rossii-razmyvayutsya-federativnye-otnosheniya.php
В аналогичном сегодняшнему кризисе 2008-2009 года федеральный центр имел куда более значительные финансовые ресурсы и активно покрывал денежные дефициты дотационных регионов с помощью разного рода субсидий, а потому не было видно ни падения доходов населения, ни проблем в социальном обеспечении. Нынешний кризис не может похвастаться сопоставимым объемом федеральной финансовой подушки безопасности и серьезно урезает региональные доходы в реальном выражении. На этом фоне заявление сравнительно благополучного Татарстана выглядит как пир во время чумы – несправедливо и в каком-то смысле жестоко по отношению к куда менее ресурсным соседям.

С другой стороны, заявление главы республики высветило проблему отношений региональных бюджетов с федеральным центром. Российская система подразумевает глубоко перераспределительную политику. На практике это означает, что большая часть доходов регионов в виде налоговой базы передается центральным властям, а в ведении регионов остается не больше 40%. Затем федеральный центр распределяет деньги между всеми регионами по установленной формуле. Цель подобного перераспределения – выровнять экономическое благосостояние тех территорий, которые не являются прибыльными, с более успешными соседями.

Эта стратегия не нова и называется стратегией выравнивания. Она является противоположностью альтернативного механизма, согласно которому основные ресурсы вкладываются в наиболее экономически прибыльные территории. Апологетами такого подхода являются многие исследователи процессов перераспределения полномочий в федерациях. Передача бюджетов на нижний уровень обусловлена рыночными законами: выигрывают наиболее развитые территории, а у наименее развитых появляется стимул активно развивать собственные точки экономического роста без надежды на помощь сверху.

В классических демократических федерациях такой подход доминирует. Вопрос бюджетной децентрализации в том виде, в котором его поставил Минниханов, для США, Канады или Индии уже достаточно давно не актуален – у регионов всегда есть большой объем собственных средств, в первую очередь собственная налоговая база. Однако на повестку в этих странах выходит иная проблема – соотношение налоговой прибыли регионов и объема перечислений из федерального центра в виде займов и грантов. Избалованные бюджетными потоками (как собственными, так и федеральными) регионы перестают отвечать экономическим требованиям эффективности и тратят деньги не самым рациональным способом. С другой стороны, при сокращении числа собственных налогов и большем объеме перечислений из федерального бюджета в виде грантов и займов регионы начинают играть по правилам центра. С точки зрения экономики, это не так уж и плохо: территории стремятся в лучшем виде реализовать политику федерального центра, чтобы получить большие суммы грантов.

В России существует некоторое подобие таких правил игры: регионы могут получать займы от федерального центра, однако сам механизм передачи денег выстроен совсем иным образом. Регионы берут федеральные займы, чтобы помочь региональному бюджету, но отдавать эти долги многие из них не собираются или просто не готовы, а сами причины передачи денег крайне непрозрачны и во многом построены на неформальных договоренностях. Другими словами, нет никакого экономического соревнования между регионами за федеральные деньги – в ручном режиме затыкаются пробоины в тех экономических и политических условиях, которые по каким-то политическим соображениям кажутся наиболее приоритетными для центра.

Почему Россия вынуждена играть по таким правилам? Прежде всего, существует политический режим, который оказывает важнейшее влияние на существующие правила. Для соревновательного федерализма, в котором экономические законы работают в том или ином виде, необходима система, признающая наличие множества политических игроков. Проще говоря, губернаторы и мэры – это полноценные политики, с которыми нужно иметь дело, к мнению которых необходимо прислушиваться. Это автоматически не означает, что федеральный центр становится «слабым»: современные демократические федерации предлагают разную степень свободы регионам – от очень маленькой, наподобие австрийской модели, до практически полной вроде бельгийской. Тем не менее, в обоих случаях у регионов есть право голоса, а у федерального центра – обязанность эти голоса слушать и каким-то образом с ними считаться. Логично, что такой подход принципиально противоречит политической системе, в которой политик один, а остальные выполняют роли чиновников, управленцев-ставленников или козлов отпущения.

Однако дело не только в том, что политическая и бюджетная свобода регионов является прямой угрозой авторитарному режиму, но и в отсутствии прозрачных механизмов такой системы. Все переговоры и решения происходят кулуарно, а соблюдение формальных правил не является элементом системы. Другими словами, российская федеративная система работает исключительно в ручном режиме. Этому, однако, есть и рациональное объяснение: «проблемные» регионы, работать с которыми по общим правилам представляется рискованной стратегией. В первую очередь речь, конечно, о Чечне, однако Татарстан входит в эту же группу риска, хоть и по другим причинам. Децентрализация для Чечни означает перекрытие финансовых потоков, без которых она станет обычным бедным регионом. По формальным, прозрачным механизмам невозможно объяснить, почему этот регион должен получать самые существенные «призы» от федерального центра, хотя интуитивно это понятно. С Татарстаном же есть опасность в широком мобилизационном ресурсе, который этот регион может себе позволить. В 1990-е годы республика показала себя бунтарем-зачинщиком, отказавшись играть по общим правилам как благодаря хорошей ресурсной обеспеченности, так и в силу этнической мобилизации. Получив такой урок два десятилетия назад федеральный центр сделал по-своему правильные выводы.

Именно из-за жесткой централизации, регионов, способных на открытую критику федерального центра, так немного. Заявления, аналогичные недовольству Татарстана, сделал и глава Чечни Рамзан Кадыров, сообщив, что сокращение дотаций его республике подрывает социальное развитие региона. Очевидно, что с серьезными экономическими проблемами столкнулись практически все регионы, однако публичной критики федерального бюджетирования не продемонстрировал никто, кроме самых политически «опасных» субнациональных единиц. Тем не менее, заявления Татарстана и Чечни – важные индикаторы того, в каком нестабильном положении находится текущая система федеративных отношений в России. С одной стороны, экономические механизмы бюджетного контроля регионов помогают справляться с возможными политическими вызовами на местах, а с другой – в условиях дефицита бюджета старые проблемы первыми выходят в свет.

Вопрос в том, как долго такая система может продержаться в условиях экономического спада и может ли она работать эффективнее без угрозы целостности страны. В какой-то момент статус-кво придется пересматривать по политическим или экономическим причинам – не это главное, важнее неустойчивость и неэффективность этой системы, она глубоко завязана на «ручных» решениях и наличии ресурсов, которые имеют склонность заканчиваться. Россия могла бы позаимствовать опыт других федераций в вопросе соревнования регионов. Политика предоставления грантов и займов регионам, успешным в реализации политических стратегий федерального центра, убивает двух зайцев: с одной стороны, федеральное правительство продолжает диктовать правила, но вместо кнута предлагает пряники, в которых многие регионы остро нуждаются. С другой – перераспределительная политика остается, только цели обозначаются четче. Но к пересмотру статус-кво можно будет прийти только через широкий общественный резонанс, потому что резонанс элитный на сегодняшний день совершенно обескровлен. И затихший Рустам Минниханов – очередной тому пример.  

Оригинал публикации - на сайте Intersection Project
Подробнее...]]> http://www.ng.ru/blogs/poltoratskaya/zachem-rossiyskim-regionam-dengi.php