Павел Золотарев
Блокпосты, всякий раз заново разворачиваемые на дорогах после очередного взрыва, пока остаются одной из основых методик работы правоохранителей.
Фото Reuters
Оперативно принятый Федеральным собранием накануне наступления 2011 года новый Закон «О безопасности» ярко иллюстрирует достаточно равнодушное отношение к основополагающим документам, не имеющим непосредственного отношения к решению текущих проблем.
Разработка подходов к обеспечению безопасности в Российской Федерации началась с июля 1991 года и осуществлялась параллельно двумя группами. Первая из них работала в Верховном Совете Российской Федерации под руководством главы Комитета по безопасности Сергея Степашина. Вторая группа была создана Юрием Скоковым в соответствии с поручением президента России.
Группа Верховного Совета разрабатывала проект закона «О безопасности», а группа Юрия Скокова – более широкий круг вопросов, включая разработку проекта Концепции безопасности Российской Федерации, функций и структуры Совета безопасности Российской Федерации. Обе группы работали в тесном взаимодействии.
Концепция и проект закона «О безопасности», подготовленные Комитетом по безопасности Верховного Совета Российской Федерации и группой Юрия Скокова предусматривали не только более широкое толкование понятия «безопасность», но и закрепляли принципиально иные подходы к приоритетам обеспечения безопасности.
После серии слушаний закон «О безопасности» 5 марта 1992 года был принят Верховным Советом Российской Федерации.
Примечательно, что, открывая первое заседание Совета безопасности, Борис Ельцин выделил то, что, по его мнению, было главным и в Концепции безопасности, и в законе «О безопасности» – теперь в России будет не человек для государства, а государство для человека.
В сравнении с закрепленным в сознании советских граждан приоритетом государственных интересов над правами и интересами человека вплоть до права на жизнь, это был, несомненно, революционный шаг.
Закон определял безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
Ключевое значение в этом определении имеет понятие «жизненно важные интересы». К ним в законе отнесены лишь те, которые обеспечивают прогрессивное развитие (личности, общества и государства). Очевидно, что эти интересы для различных слоев отличаются и изменяются по мере развития общества и государства. Так, в начале 90-х годов для большей части российского общества к жизненно важным интересам относилось стремление получить свою долю в ходе приватизации общественной собственности на средства производства, которую они и создавали в советское время. Но приоритеты со стороны государства были отданы интересам незначительной части населения, приближенной к административному ресурсу и удаленной от норм порядочности. Именно с учетом неизбежности подобного рода противоречий интересов закон «О безопасности» одним из принципов обеспечения безопасности определял соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства.
ДВА РУБЕЖА ИНТЕРЕСОВ
Таким образом, в законе устанавливалось два рубежа ограничения интересов.
Первый – за пределами защиты оставались те интересы, которые не соответствовали прогрессивному развитию.
Второй – за пределами безусловной защиты оставались жизненно важные интересы, входящие в противоречие с жизненно важными интересами других объектов обеспечения безопасности. Отсюда вытекала, предусмотренная законом, задача обеспечения баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства.
Очевидно, что подобный подход к понятию «безопасность» и к принципам обеспечения безопасности требовал постоянного анализа и выявления:
интересов объектов обеспечения безопасности;
интересов, которые могут быть отнесены к числу жизненно важных;
интересов, которые существуют, но не соответствуют прогрессивному развитию;
противоречий между жизненно важными интересами объектов обеспечения безопасности;
целесообразного для каждой ситуации распределения приоритетов между противоречивыми жизненно важными интересами, то есть определение разумного баланса интересов.
Такой анализ интересов объектов обеспечения безопасности логически должен был приводить к выявлению внутренних угроз обеспечения безопасности, а при учете внешних угроз позволял определить основные направления обеспечения безопасности. Они должны были составлять суть Стратегии безопасности и служить основой для формирования федеральных программ. Разработчиками закона «О безопасности» 1992 года предполагалось, что вопросы реализации Стратегии безопасности должны составлять суть ежегодного послания Президента Федеральному собранию и его привязку к процедуре формирования федерального бюджета.
Определение жизненно важных интересов личности, общества и государства и выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности относилось к основным задачам Совета безопасности.
В целом закон «О безопасности» 1992 года, несмотря на свои недостатки, предусматривал последовательный, научно обоснованный алгоритм формирования государственной политики, обеспечивающей прогрессивное развитие страны.
Тем не менее закон «О безопасности» 1992 года так и остался нереализованным и в итоге отменен.
Может быть, закон 1992 года был нереалистичен и нелогичен?
Следует признать, что в 90-е рассчитывать на реализуемость положений закона «О безопасности» не было оснований по двум причинам. Первая из них связана с текущими острыми проблемами, которые возникали в тот период, а вторая связана с организационными особенностями деятельности аппарата Совета обороны. Так, выполнение положений закона «О безопасности» 1992 года требовало организации постоянных (переходящих) социально-политических и иных исследований, связанных с анализом интересов и обеспечения баланса и условий реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства. Организация проведения таких исследований требует не только соответствующего планирования со стороны аппарата Совета безопасности, но и финансового обеспечения исследований. Но для этого аппарат Совета безопасности должен располагать соответствующими финансовыми ресурсами.
Существующий порядок научного обеспечения деятельности Совета безопасности базируется на потенциале Научного совета безопасности. Контракты на проведение научных исследований носят ограниченный по масштабу и времени характер. Направленность исследований привязана к отдельным направлениям обеспечения безопасности (военной, продовольственной, энергетической, международной и т.д.), но не к субъектам обеспечения безопасности. При сложившемся порядке финансового обеспечения деятельности Совета безопасности (через финансовые структуры администрации Президента) иного ожидать трудно.
Что касается реагирования на текущие проблемы, то необходимо заметить, что через год после подписания указа президента России об образовании Совета безопасности еще не завершилось формирование его аппарата, но уже разразился кризис между президентом и руководством Верховного Совета Российской Федерации. В этот же период приходилось решать практические задачи миротворческой деятельности на постсоветском пространстве, связанные с конфликтами в Таджикистане, Абхазии, Приднестровье и Южной Осетии. Практических действий требовали осетино-ингушский конфликт и продолжение обострения обстановки в Чечне, переросшее в 1995 году во внутренний вооруженный конфликт.
ПОПЫТКИ НАЙТИ ВЕРНЫЙ ПУТЬ
Первая и единственная попытка сформировать ежегодное Послание Президента Федеральному собранию, отвечающее положениям закона «О безопасности», была предпринята в 1996 году благодаря усилиям помощника президента по безопасности Юрия Батурина. Сотрудник его аппарата Сергей Кортунов создал рабочую группу в составе высококвалифицированных экспертов из ведущих институтов российской Академии наук, других научных учреждений. Несмотря на высокий уровень итогового документа, его содержание продемонстрировало невозможность замены детальных научных исследований временной работой самых высококвалифицированных экспертов.
В 1997 году функции Юрия Батурина изменились, он возглавил Совет обороны Российской Федерации. А аппарат Совета безопасности пошел по пути подготовки Концепции безопасности Российской Федерации, которая была утверждена президентом России в декабре 1997 года. «Творческий» подход, проявленный при разработке Концепции, сыграл роковую роль.
Этот документ полностью проигнорировал положения действующего закона и внес искажения в ключевые понятия в сфере безопасности.
Появление слова «национальная» было самым безобидным новшеством.
В период подготовки закона «О безопасности» 1992 года было предложение по использованию принятого в официальных документах Соединенных Штатов термина «национальная безопасность», но оно было справедливо отклонено. В Соединенных Штатах, независимо от происхождения граждан, нация одна – американская. Для многонациональной России сразу возникает вопрос – о безопасности какой нации идет речь?
В Концепции нашли выход, дав определение национальной безопасности как безопасности многонационального народа России, но сразу вошли в противоречие, дав определение Концепции национальной безопасности как системе взглядов на обеспечение безопасности личности, общества и государства во всех сферах жизнедеятельности. «Национальную безопасность» привязали к понятию «многонациональный народ», а Концепцию национальной безопасности – к личности, обществу и государству.
В Концепции идет речь не о задаче обеспечения жизненно важных интересов личности, общества и государства, а лишь о безопасности самих объектов обеспечения безопасности – личности, общества и государства. Тем самым была исключена взаимосвязь состояния безопасности с условиями прогрессивного развития.
Концепция безопасности 1997 года не только вошла в противоречие с законом «О безопасности», но и закрепила иной, статический подход к оценке угроз и реакции на них, фиксирующий своеобразие взглядов авторов, а не реальную оценку ситуации. К 1998 году в сфере безопасности действовало два утвержденных президентом Российской Федерации документа, несовместимых по своему содержанию. Закон по своему статусу выше, чем концепция, однако Концепция национальной безопасности 1997 года была более поздним документом, что давало повод руководствоваться именно Концепцией, а не законом, тем более что статический характер Концепции национальной безопасности не требовал никаких реальных действий. Идеальный вариант для государственного чиновника. В результате не действовал ни закон «О безопасности», ни Концепция национальной безопасности. Так продолжалось до принятия Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.
Судя по всему, уже на этапе разработки Стратегии у ее разработчиков не было намерений учитывать действующий на тот момент закон «О безопасности» 1992 года. В тексте Стратегии он даже не упоминается. Содержание Стратегии национальной безопасности до 2020 года, судя по всему, повлияло решающим образом на содержание нового Закона «О безопасности», принятого в 2010 году. В связи с этим текст Стратегии достоин более детального рассмотрения.
Стратегия национальной безопасности до 2020 года определена как «официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу» (статья 3 Стратегии).
Понятие «национальная безопасность» дублирует подход (но не формулировку), применявшийся в отмененной Концепции национальной безопасности и противоречащий действующему на момент разработки Стратегии закону «О безопасности».
«Национальная безопасность» – состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства (статья 6 Стратегии).
Так же, как и ранее в Концепции национальной безопасности, в этом определении исключен учет интересов, соответствующих прогрессивному развитию личности, общества и государства. Из формулировки следует, что для личности достаточно обеспечить конституционные права и свободы, достойное качество и уровень жизни.
Что касается «качества жизни», то в тексте Стратегии определяется: «Стратегическими целями обеспечения национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан являются снижение уровня социального и имущественного неравенства населения, стабилизация его численности в среднесрочной перспективе, а в долгосрочной – коренное улучшение демографической ситуации» (статья 45 Стратегии).
Получается, что конечная цель повышения качества жизни – условия, при которых граждане не обременены недовольством социальным неравенством и спокойно занимаются деторождением. Такой упрощенный подход не достоин «человека разумного». Более того, сомнительно и достижение такой цели.
 Милицейские рейды и массовый досмотр граждан вряд ли могут стать действенной мерой в борьбе с террором. Фото Reuters |
ЦЕННОСТИ И ЗАДАЧИ
Так, в частности, нет сомнения в актуальности задачи снижения недопустимо высокого социального неравенства различных слоев населения в России. Нет сомнения и в актуальности изменения демографической ситуации в России. Но можно ли надеяться на то, что повышение уровня материального состояния и снижение социального неравенства позволят повысить уровень рождаемости, выровняв его для всех этнических групп россиян? Скорее всего нет. Достаточно посмотреть на другие европейские страны. Демографические проблемы западноевропейских стран обусловлены прежде всего цивилизационным фактором. Единственная страна в Европе, обеспечивающая прирост населения за счет высокого уровня рождаемости, – Албания, единственная европейская страна, придерживающаяся исламских культурных ценностей. Остальные европейские страны сохраняют или поддерживают прирост населения лишь за счет миграционных потоков из той же Албании, Турции и других, преимущественно стран с исламскими ценностями.
Разной системой жизненных ценностей объясняется и значительная неравномерность уровня рождаемости в российских регионах. В значительной части напряженность межэтнических отношений, а в определенной мере и террористические угрозы связаны с разной системой культурных ценностей, отличными, а иногда и несовместимыми интересами различных слоев российского населения.
Морально-нравственные ценности советского общества не входили в противоречие с религиозными ценностями и поэтому были общими для всего советского народа. Западная система ценностей не стала общей для всего российского народа. К нам прорвалась та часть западной культуры, которая больше относится к понятию массовой культуры. В большинстве европейских стран действует система моральных ограничений, свойственная католической и протестантской церкви. В России этих ограничительных рамок не оказалось. Православная церковь, судя по всему, до сих пор увлечена задачей своего возрождения и наращивания собственного финансового, материального и политического потенциала. Стихийный прорыв западной культуры, лишенной ограничительных рамок, принес с собой не только характерные для западной культуры проблемы (в том числе демографические), но и дал уродливые рецидивы на российской почве. Безнравственность, повсеместное мздоимство, ложь на бытовом и государственном уровне, хамство богатых и власть имущих, массовая культура на уровне примитивного воздействия на центры страха и секса (так называемый адреналин) получают все большее распространение, но одновременно встречают и сопротивление со стороны тех слоев населения и этнических групп, где традиционная культура «держит удар». Это сопротивление в сочетании с влиянием внешних сил способствует развитию террористической угрозы, распространяющейся по России с Северного Кавказа.
Содержание Стратегии отражает стремление сформировать внутреннюю и внешнюю политику в интересах устойчивого развития страны без опоры на научный подход. В результате просматриваются приоритеты, которые не столько связаны с обеспечением устойчивого развития, сколько с интересами государственных ведомств и государственной бюрократии.
Так, например, гарантированное снабжение населения высококачественными и доступными лекарственными препаратами (статья 49 Стратегии) увязывается с развитием фармацевтической отрасли и преодолением ее сырьевой зависимости от зарубежных поставщиков (статья 51 Стратегии).
Для рядового гражданина не представляет интереса место производства лекарственного препарата и вопрос зависимости фармацевтической отрасли от зарубежных поставщиков сырья. Главное – несоизмеримость цен на лекарства с покупательной способностью граждан и недоступность лекарственных препаратов для большей части населения страны. Не секрет, что высокие цены на лекарства определяются отнюдь не зарубежными поставщиками. В советской России собственное фармацевтическое производство не относилось к развитой сфере. Все необходимые, в том числе наиболее эффективные, препараты закупались у других стран, они были доступны для всего населения, и не возникало опасения зависимости от других стран, несмотря на холодную войну. Так, что отражено в статье 51 Стратегии – забота о качестве жизни россиянина или забота об интересах фармацевтических компаний?
Аналогичный вопрос возникает и по поддержанию продовольственной безопасности (статья 50 Стратегии). Возможно, что проблема захвата национального зернового рынка иностранными компаниями актуальна, но можно ли игнорировать интересы подавляющего числа сельских жителей, получивших земельные наделы после ликвидации колхозов и совхозов, но не способные ее обрабатывать? Значительная часть великолепных пахотных земель остается для этой части населения недоступной. Необходимой техники нет, приобрести не на что, кредиты получить почти невозможно. Огромное число сельских жителей, прекрасных работников, но без предпринимательской жилки, вынуждено вести натуральное хозяйство на домашнем земельном участке. Это их дети попадают на службу в армию в состоянии дистрофии, это их дети практически лишены получения нормального образования и перспективы нормальной трудовой деятельности по месту рождения и жизни. Может ли быть обеспечена продовольственная безопасность, если игнорировать интересы крестьян, снизив до недопустимого уровня поддержку их труда со стороны государства? Чьи же интересы в реальности собирается защищать государство, решая задачу продовольственной безопасности, и можно ли при таком подходе обеспечить эту безопасность?
ИТОГ
В тексте Стратегии отмечается, что «Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития российской Федерации на период до 2020 года». Это достаточно странный подход. Концепция долгосрочного социально-экономического развития была принята ранее, чем начали работу над Стратегией. Получается, что Стратегия разработана на фундаменте документа, более низкого, подчиненного уровня.
Стратегия национальной безопасности до 2020 года разрабатывалась в период, когда закон «О безопасности» 1992 года был действующим, но его полностью игнорировали. О каком же правовом государстве можно говорить, если аппарат Совета безопасности – конституционного органа президента России – почти два десятилетия не соблюдал закона, определяющего его основные стратегические задачи?
Но окончательная ясность с изменением государственных подходов к безопасности появилась после принятия в последние дни 2010 года нового Закона «О безопасности».
Что же определяет новый Закон «О безопасности»?
Понятия «безопасность» в новом законе нет, но излагаются основные принципы обеспечения безопасности, содержание деятельности по обеспечению безопасности и полномочия органов власти в области безопасности.
Исчезло четкое обозначение объектов обеспечения безопасности (личность, общество и государство) и субъектов обеспечения безопасности. В законе 1992 года основным субъектом обеспечения безопасности обозначено государство и наряду с ним граждане, общественные и иные организации и объединения, обладающие правами в обеспечении безопасности. Более того, этот закон определял обязанность государства по обеспечению правовой и социальной защиты граждан, общественных и иных организаций, оказывающих содействие в обеспечении безопасности.
В новом законе, как можно предположить из его первой статьи, на первом месте стоит обеспечение безопасности государства, далее общественная и экологическая безопасность и лишь перед упоминанием об иных видах безопасности фигурирует безопасность личности.
Интересы личности, общества и государства, в том числе жизненно важные интересы, в новом законе отсутствуют. Таким образом, отказ от механизма научно обоснованного формирования государственной политики, направленной на прогрессивное развитие, оказался закреплен законодательно.
Новый закон возлагает на президента задачу определения основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности, а механизм научного обоснования этой политики ликвидирует. За Советом безопасности Российской Федерации законом закреплен сокращенный перечень функций. Складывается впечатление, что в течение всего прошедшего с 1992 года периода концептуальные, стратегические и доктринальные документы разрабатывались не с прицелом на будущее, а в обоснование и оправдание текущей политики. Новый Закон «О безопасности» – закономерный результат такого подхода. Как в песне, «я его слепила из того, что было». Фактически мы имеем дело с нарушением баланса интересов личности, общества и государства. Интересы государственной бюрократии трансформируются в интересы государства и подавляют интересы общества и личности. Государственный аппарат, интересы его ведомств, интересы значительной части государственных чиновников становятся главным источником безопасности личности, общества и государства, его целостности и суверенитета. Противоречия и дисбаланс интересов порождают последствия, которые не могут быть нейтрализованы укреплением потенциала структур безопасности и правопорядка.
Вывод очевиден – отметать анализ интересов нельзя. Именно конфликт и взаимодействие интересов оказывают значительное влияние на развитие процессов и внутренней, и внешней политики. Не случайно Карл фон Клаузевиц отмечал, что «война – неотъемлемая часть конкуренции, борьбы человеческих интересов и поступков». Так и с террористической угрозой. Не устраняя глубинных противоречий интересов, можно лишь гадать о месте следующего после «Домодедово» террористического акта.
