Владимир Кудашкин Самым весомым достижением в формировании правовой основы экспорта вооружений и военной техники (ВВТ) явилось принятие в 1998 г. Федерального закона "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами". Основная идея закона и изданных в его развитие иных нормативных правовых актов - обеспечить подконтрольность и прозрачность для государства всех сторон ВТС. Однако эта идея у нас зачастую абсолютизируется и вырывается из контекста всех общественных отношений и основополагающей линии развития Российского государства.
В практическом плане речь идет о следующих аспектах регулирования ВТС:
1) реализация полномочий государственных органов в области экспорта ВВТ;
2) объективный характер нормативных правовых актов, регулирующих отдельные аспекты ВТС;
3) соответствие степени вмешательства государственных органов во внешнеторговую деятельность субъектов ВТС интересам и объективным потребностям государства в защите национальной безопасности.
Полномочия государственных органов в области военно-технического сотрудничества определены в ст. 9 (полномочия президента РФ), ст. 10 (полномочия правительства РФ) и ст. 11 (полномочия федеральных органов исполнительной власти РФ) закона о ВТС. Указывается, что осуществление этих полномочий должно исключать неоправданное вмешательство государственных органов во внешнеторговую деятельность субъектов ВТС. Необходимо остановиться на объективных критериях, определяющих пределы государственного вмешательства в их деятельность. Легально они установлены ст. 7 закона о ВТС, которая определила объекты государственного контроля за осуществлением военно-технического сотрудничества. Перечень объектов не может рассматриваться сколько-нибудь расширительно ни одним государственным органом, в том числе президентом РФ, несмотря на его исключительные полномочия в этой сфере и широкую компетенцию в решении вопросов ВТС. Полномочия государственных органов должны реализовываться в пределах объектов государственного контроля, установленных законом. Данный перечень - это максимальный уровень возможностей государственного вмешательства во внешнеторговую деятельность субъектов ВТС, который защищает интересы национальной безопасности РФ при осуществлении военно-технического сотрудничества.
К сожалению, в действительности государственные органы зачастую необоснованно расширяют перечень объектов государственного контроля, присваивают властные полномочия. Характерными примерами этого являются постановления правительства РФ от 2 октября 1999 г. # 1109 и от 20 ноября 1999 г. # 1273.
Следующим аспектом характеристики правовой основы военно-технического сотрудничества РФ является объективность нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы ВТС. Здесь необходимо различать два момента:
- объективность с точки зрения их соответствия правовым нормам, устанавливающим общие правила поведения как государственных органов, так и хозяйствующих субъектов в сфере ВТС;
- легитимность правовых норм, регулирующих экспорт ВВТ.
Речь идет не только, и даже не столько о соответствии этих норм федеральным законам, сколько о самой сущности норм, их соответствии исходным началам права.
Рассмотрим ситуацию на двух конкретных примерах действующего законодательства.
Указом президента РФ от 6 сентября 1999 г. # 1164 предусмотрено, что подписание контрактов в отношении продукции военного назначения с иностранными заказчиками и договоров с российскими производителями во исполнение этих контрактов осуществляется только после принятия соответствующих решений правительством РФ. Данная норма установлена указом президента РФ в соответствии с его полномочиями. То есть в объективном смысле она законна и легитимна. Но легитимна ли эта норма с точки зрения сущности права? Была ли объективная необходимость устанавливать столь жесткий режим в отношении юридического основания субъективных прав на подписание контрактных и договорных документов? Действующая система экспортного контроля при осуществлении ВТС весьма эффективно отслеживает соблюдение интересов национальной безопасности Российской Федерации на этапах маркетинговой деятельности и исполнения контрактных обязательств получением лицензии на вывоз (ввоз) продукции военного назначения. Нужен ли еще один механизм этого контроля? И что он дает? В плане обеспечения контроля интересов государств - ничего. Этой нормой создаются лишь большие трудности при осуществлении ВТС. Имеются примеры того, что соответствующие решения правительства РФ на поставку военной продукции не выходили в течение двух лет. И речь шла о сотнях миллионов долларов, которые могли быть потеряны для России из-за объективно бесполезных норм, ужесточающих режим экспортного контроля в этой сфере.
Другим аналогичным примером является норма, содержащаяся в Указе президента РФ от 7 декабря 1998 г. # 1488 "Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами". Она установила, что российские оборонные агентства определяют организацию-разработчика и производителя, исполняющих контрактные обязательства с инозаказчиками. Получается, что обязанной стороной перед инозаказчиками являются субъекты ВТС, но они не в состоянии самостоятельно определить, с кем им заключить договора для исполнения контрактных обязательств. Контрагенты директивно устанавливаются государственным органом, который никакой имущественной ответственности перед инозаказчиком не несет. Что дает эта норма? Защищаются ли интересы государства в этом случае? При существующем уровне коррумпированности госаппарата норма может защищать только определенные интересы узкого круга лиц, наделенных полномочиями принимать решения по этому вопросу.
Два приведенных примера показывают, что две абсолютно законные нормы абсолютно не отражают объективной потребности в правовом регулировании названных отношений, т.е. они не легитимны и имеют с правом немного общего.
Вместе с тем в сфере ВТС объективно существуют общественные отношения, нуждающиеся в нормативно-правовом регулировании, так как, с одной стороны, затрагиваются интересы национальной безопасности Российского государства, с другой - нормативная неурегулированность этих отношений создает основу для неоправданного вмешательства государственных органов во внешнеторговую деятельность субъектов ВТС, что затрагивает уже их интересы.
Это в полной мере относится к проблеме экспортных обликов продукции военного назначения. В силу того что порядок подготовки и согласования экспортных обликов во многом носит межведомственный характер и затрагивает интересы субъектов военно-технического характера, необходимо издание нормативного правового акта правительственного уровня, детально регламентирующее все аспекты этого порядка.
Государственные посредники при подготовке проектов распоряжений правительства РФ о поставке вооружения и военной техники из наличия Вооруженных сил столкнулись с позицией Минфина России, которое понимает под "реализацией" непосредственные договорные отношения между Минобороны России и государственными посредниками. Такая позиция Минфина России не имеет под собой правового основания.
Учитывая, что реализация высвобождаемого имущества из наличия Вооруженных сил вызывает неоднозначное понимание федеральными органами исполнительной власти конкретного порядка его осуществления, целесообразно издание нормативного правового акта, регулирующего этот порядок.
Существует также объективная потребность в нормативном регулировании таких аспектов ВТС, как:
- выдача заключений Министерства обороны России федеральным органам исполнительной власти, российским и иностранным субъектам военно-технического сотрудничества по их запросам об отнесении продукции, предлагаемой к ввозу и (или) вывозу, к продукции военного назначения;
- согласование заявлений Министерством обороны России на получении лицензии на ввоз и вывоз продукции военного назначения;
- осуществление Минобороны России контроля качества и приемки продукции военного назначения, изготавливаемой предприятиями-разработчиками и производителями для исполнения контрактных обязательств с инозаказчиками, в процессе ее разработки и производства;
- согласование Минюстом России и Минобороны России планов мероприятий по обеспечению правовой защиты государственных интересов при передаче иностранным заказчикам результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного назначения, права на которые принадлежат Российской Федерации;
- таможенное регулирование ГТК России ввоза и вывоза продукции военного назначения, в том числе экспортно-импортных операций в области ВТС;
- определение оборонными агентствами организаций-разработчиков и производителей продукции военного назначения, участвующих в выполнении контрактов на поставку продукции военного назначения.
Это те аспекты ВТС, которые отнесены к объектам государственного контроля, но до сих пор не урегулированы нормативными правовыми актами, а следовательно, есть возможность для неоправданного вмешательства государственных органов во внешнеторговую деятельность субъектов ВТС.
Таким образом, подводя итог исследованию правовой основы военно-технического сотрудничества, можно сделать следующие выводы:
1. Несмотря на то что в 1998 г. Федеральный закон "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" был принят, нормативная основа ВТС не получила должного качественного развития. В существующем законодательстве имеются существенные противоречия и несоответствия, многочисленные пробелы в правовом регулировании.
2. Существующие правовые нормы в области ВТС в значительной мере не отражают объективной потребности в правовом регулировании конкретных общественных отношений и выражаются, с одной стороны, в излишней нормативной регламентации отношений, когда этого не требуется, с другой - в отсутствии вообще какой-либо регламентации, когда в этом имеется объективная необходимость. Вследствие этого существующее законодательство в сфере ВТС в определенной мере нелегитимно.
3. Правовое регулирование многих аспектов ВТС фрагментарно. Строго очерченный контур правовой основы, исключающий неоправданное вмешательство государственных органов во внешнеторговую деятельность субъектов ВТС, пока не создан.
4. Существующая правовая основа не обеспечивает баланс между административными механизмами, адекватно отражающими потребности государства в защите интересов национальной безопасности при осуществлении ВТС.
