В последние несколько месяцев НАТО и Россия не могли не почувствовать серьезных перемен в сфере безопасности. Террористическое нападение на США 11 сентября 2001 г. привело к коренному изменению отношений между Россией и Западом, открыв, в частности, путь к более тесному взаимодействию и сотрудничеству между Россией и НАТО. Наша общая задача состоит в том, чтобы не упустить представившуюся возможность для развития взаимных отношений: разработать и создать новые механизмы консультаций, совместных решений и согласованных действий.
Основные положения
Понятно, что для НАТО и России существуют одни и те же угрозы безопасности. К ним относятся транснациональные угрозы, такие как глобальный терроризм, распространение оружия массового поражения. Сохраняются также угрозы, исходящие из регионов нестабильности. НАТО должно продолжать процесс своей адаптации к этим угрозам, в ходе которого оно должно осознать, что противодействовать угрозам XXI века можно гораздо успешнее при тесном взаимодействии с Россией.
Сегодня Россия и НАТО имеют общее представление как о характере угроз, так и о широких возможностях, которые появляются при создании механизма эффективного взаимодействия сторон. Интересам как НАТО, так и России отвечает, таким образом, создание новой системы взаимоотношений, основанных на принципах настоящего партнерства, которое будет способствовать поддержанию безопасности всех стран Евразии и которое поможет ускорить процесс интеграции России в семью демократических стран с рыночной системой экономики. Отношения между НАТО и Россией должны ориентироваться на противодействие общим угрозам и на взаимные интересы, касающиеся защиты и распространения ценностей демократии, свободы и закона.
Для того чтобы перейти от единых взглядов к эффективным совместным действиям, учитывая при этом более широкие потребности и интересы сторон, необходимо будет сконцентрировать усилия на нескольких взаимосвязанных областях и задачах. Таким образом, сотрудничество НАТО и России должно развиваться в целях решения следующих задач:
- создать и поддерживать стабильные отношения при сохранении соответствующего уровня доверия и транспарентности, что должно определять дальнейшее состояние отношений между НАТО и Россией;
- осознавать особую важность обеспечения стабильности, доверия и безопасности в Европе с учетом интересов всех европейских государств, включая страны Центральной Европы;
- организовать новые структуры для обсуждения и разрешения неизбежных спорных вопросов (как между НАТО и Россией, так и среди самих стран - членов НАТО) или для сдерживания разногласий и ослабления их возможного негативного влияния в случаях, когда отсутствует возможность урегулирования;
- придерживаться принципа общей ответственности за совместно принимаемые решения в согласованных областях на основе консенсуса;
- выработать практическую повестку дня с целью определения совместных задач, касающихся общеевропейского пространства;
- применять достигнутые при взаимодействии НАТО и России результаты в деятельности других организаций и структур, таких как Европейский союз (ЕС), Организация безопасности и сотрудничества в Европе (ОБСЕ), ООН, а также в двусторонних отношениях;
- использовать перечисленные выше меры в качестве надежной основы, способствующей повышению способности НАТО и России совместно противодействовать угрозам за пределами Европы и выступающей как своего рода "экспортер стабильности", помогающий стабилизировать ситуацию в тех районах мира, откуда исходит потенциальная угроза России, Европе и Соединенным Штатам, а также обеспечивающей формирование более благоприятной обстановки в будущем, отвечающей как взаимным интересам, так и интересам мирового сообщества в целом;
- сохранять и укреплять международную безопасность и стратегическую стабильность путем адаптации существующих режимов контроля над вооружениями к новым глобальным реальностям.
- обеспечивать доведение информации до правительств и общественности стран - членов НАТО и Российской Федерации с целью их ознакомления с проводимыми акциями и предпринимаемыми усилиями и добиваться их поддержки общественностью и парламентами.
В целом меняющаяся ситуация в области безопасности представляет собой уникальную возможность для Соединенных Штатов, НАТО и России не только пересмотреть состояние их отношений друг с другом, но и осознать существование взаимозависимости в обеспечении жизненно важных потребностей безопасности, которые невозможно обеспечивать в одиночку. Этот принцип относится также и к другим сферам, не имеющим прямого отношения к "безопасности", но являющимися перспективными для развития сотрудничества в будущем. Имеющиеся определенные достижения при реализации таких совместных проектов, как международная космическая станция, "Морской старт", Международное сотрудничество по космическим запускам, связаны с принятием принципа, согласно которому каждый из участников был готов вносить свой вклад в общие усилия и предлагать свои услуги в тех областях, где другие не были способны добиться таких же результатов. Если взаимная необходимость и готовность полагаться друг на друга станет хотя бы частью политического диалога, то со временем удастся преодолеть многие трудности, стоящие на пути к сотрудничеству.
Меняющаяся роль НАТО
Сотрудничество между Россией и НАТО способно расширить существующие рамки НАТО, особенно если Россия и НАТО объединят усилия в борьбе против новых и общих угроз. События 11 сентября способствовали тому, что Россия, США и Европа пришли к пониманию того, что по некоторым принципиально важным вопросам они имеют больше общего друг с другом, чем с другими странами, расположенными в разных районах мира.
По мере трансформации и развития НАТО все в большей степени станет очевидной необходимость развития эффективных и позитивных отношений между всеми тремя сторонами треугольника - Соединенными Штатами и Россией, Соединенными Штатами и Европой и Европейским союзом (ЕС) и Россией. Конечно, взгляды США и России на перспективу глобального развития не во всем совпадают, так же как они не всегда совпадают (или будут не совпадать) в отношении проблем безопасности. Хотя Россия и не хочет видеть НАТО или Соединенные Штаты в качестве "мирового жандарма", она желает сотрудничать с НАТО и с Соединенными Штатами в противостоянии общим вызовам безопасности. Это может способствовать созданию сложных балансов взглядов и интересов в России. Например, в одиночку Россия не могла бы противостоять "Аль-Каиде" в Афганистане, и возглавляемая США операция способствует укреплению позиций безопасности многих стран. Однако Россия испытывает смешанные чувства в отношении участия США в событиях в Грузии. Но, несмотря на отсутствие энтузиазма в России в связи с действиями США вблизи ее границ и беспокойство относительно сроков присутствия США на территориях, значительная часть которых в зоне российского влияния, Россия хотела бы избавиться от угрозы терроризма, исходящей с грузинской территории.
Тем не менее история противостояния НАТО и России делает сложным для многих россиян восприятие НАТО как организации, не представляющей более угрозы. Даже те многие россияне, которые понимают, что долгосрочным интересам России отвечает интеграция с Западом, и которые выступают за развитие в полном объеме отношений между НАТО и Россией, все еще выражают тревогу в связи с дальнейшим расширением альянса. По меньшей мере россияне хотят, чтобы с их страной консультировались по вопросу расширения НАТО, даже при том, что они согласны с твердой позицией НАТО относительно того, что Россия не будет обладать правом вето. Они выступают за расширение сотрудничества с НАТО еще до начала процесса расширения альянса. США и их союзники рассматривают это как положительный момент, но не согласны учитывать его как предварительное условие. В то же время многие российские специалисты, хотя и продолжают придерживаться мнения, что расширение НАТО не является необходимым и представляет собой ошибку, признают, что это скорее всего произойдет. Лишь немногие усматривают в этом серьезную военную угрозу. Однако если процесс расширения не будет сопровождаться соответствующими мерами, направленными на предотвращение роста политической - и, возможно, военной - напряженности, многие российские представители уверены в том, что это может привести к снижению уровня доверия и соответственно уменьшению стабильности в Европе в целом.
Расширение НАТО
Наиболее важным на данный момент представляется вопрос о возможности вступления в НАТО Балтийских государств, приглашение которым может быть направлено уже на саммите НАТО в Праге в ноябре 2002 г. Некоторые российские специалисты предлагают, чтобы Эстония, Латвия и Литва присоединились к Договору об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) еще до их принятия в НАТО. Они также выражают тревогу в связи с возможным развертыванием иностранных (натовских) войск на территории Балтийских государств.
Существует несколько возможных вариантов решения проблемы. Одна из предлагаемых российскими представителями идей состоит в том, что в случае вступления этих стран в НАТО их территория, а также Калининградская область должны быть демилитаризованы (или же дислоцированные в регионе вооруженные силы должны быть существенно сокращены в размере и масштабах). Однако было признано, что будет нелегко убедить Балтийские страны в том, что такое решение в наибольшей мере отвечает их интересам. В качестве альтернативы союзники могут вновь выступить с вариантом "односторонних заявлений", которые были включены Основополагающим актом Россия-НАТО.
Несмотря на различие взглядов относительно будущего расширения НАТО, особенно в том, что касается вступления Балтийских государств, все согласны с необходимостью скорой по времени и широкой по масштабам интеграции России в Европу, даже если целью не является, по крайней мере в краткосрочной перспективе, членство России в НАТО.
Одной из возможностей является скорейшее определение того, какими должны быть результаты сотрудничества России и НАТО в долгосрочной перспективе (например, принятие в конце концов России в НАТО, новая форма "ассоциированного" членства, продолжение сотрудничества без оформления членства, простое признание факта развитого партнерства или какой-то другой вариант). Определение конечной и желаемой цели может помочь в выборе необходимых средств и сфер сотрудничества, что, в свою очередь, будет способствовать продвижению к выбранной цели. С другой стороны, может быть более полезным и продуктивным, если отложить решение вопроса об "окончательной цели" сотрудничества и предоставить возможность появления с течением времени новых подходов, событий и акций на фоне продолжающегося взаимодействия сторон в тех областях, где существуют общие цели и взаимные потребности. Россия переживает переходный период, и, хотя она все больше разделяет ценности западной демократии, сам процесс ее демократизации далеко не завершен. Точно так же все возрастающая экономическая взаимозависимость способствует развитию процесса демократизации в России и укреплению отношений партнерства со странами Запада, хотя Россия и США по-прежнему придерживаются различных взглядов на ряд вопросов, точно так же, как иногда США порой не соглашаются с другими союзниками по НАТО. Например, в то время как США и Россия в целом согласны, что международный терроризм является общим врагом, они не нашли согласия по таким вопросам, как точное определение самого термина "терроризм", как роль, которую играют такие страны, как Ирак и Иран, и какие акции должны быть предприняты в отношении их при определенных обстоятельствах. В действительности не по всем этим вопросам имеется согласие и в НАТО.
Что касается ведущейся дискуссии по Ираку, его возможного участия в террористической деятельности и его очевидного стремления стать обладателем оружия массового поражения, на отношения между НАТО и Россией (а также между Россией и США) неизбежно повлияют события нескольких ближайших месяцев. В значительной степени Совместный постоянный совет стал жертвой различия интересов и взглядов в отношении событий в Косово. Как союзники по НАТО, так и Россия должны будут проявлять особую осторожность на первых этапах развития их новых взаимоотношений - может быть, в рамках нового Совета Россия-НАТО.
Говоря о развивающемся сотрудничестве, важно учитывать те двусторонние или многосторонние действия, предпринимаемые НАТО, отдельными государствами НАТО или Российской Федерацией, которые непосредственно затрагивают интересы и вызывают опасения других стран. Например, недавно и НАТО, и Россия провели военные учения на основе разработанных сценариев, в которых они рассматривались скорее как противники, а не партнеры или друзья. Один из возможных вариантов решения проблемы предполагает расширение участия России в процессе планирования учений НАТО (а не только приглашение ее представителя присутствовать в качестве наблюдателя и обозревателя на учениях) и, наоборот, - участие НАТО в планировании российских учений.
В целом более совершенные и продуктивные отношения между НАТО и Россией играют решающую роль не только в достижении целей НАТО, особенно в отношении угроз, возникающих за пределами Европы, но также и для освобождения России от сохранившихся элементов мышления времен холодной войны. Будет ли это достигнуто в результате структурных изменений в НАТО или просто за счет развития сотрудничества, дальнейшие изменения в восприятии российскими гражданами облика НАТО как организации, не являющейся больше источником военной угрозы, позволит российским военным стратегам перейти от составления сценариев по так называемому наихудшему варианту, рассматривающему возможность конфликта со странами НАТО, к более вероятным и опасным вариантам конфликтов, которые, возможно, действительно ожидают Россию в будущем.
Разумеется, на общее улучшение ситуации большое влияние окажет прогресс в развитии экономических отношений России с Западом, особенно с Европейским союзом. Развитие этого процесса зависит от развития параллельного процесса - отношений между Россией и НАТО. Более того, Россия готова к сотрудничеству в реализации европейской политики безопасности и обороны и со временем могла бы стать участником воинских формирований ЕС - сил быстрого реагирования. Дальнейшая разработка европейского подхода к созданию этих сил и их взаимоотношения с НАТО, несомненно, окажут свое влияние на отношение к ним России и потребуют координации действий с Атлантическим альянсом.
Структура и процессуальные вопросы
1. Практическое сотрудничество
В целом российских представителей волнует то обстоятельство, что развитие новых форм "формального" сотрудничества, как, например, создание Совета НАТО-Россия, будет рассматриваться на Западе как "компенсация", предоставленная России за расширение НАТО (подобная ситуация имела место при заключении Основополагающего акта Россия-НАТО и создании СПС перед саммитом НАТО в Мадриде в июле 1997 г.), или как своего рода "награда" за "сотрудничество", что воспринимается Россией как исключение ее из процесса обеспечения европейской безопасности. Напротив, для всех участников этого процесса сотрудничество между НАТО и Россией необходимо, вне зависимости от расширения НАТО, для достижения других общих целей. Если будет разработана эффективная и работающая структура, то новый Совет Россия-НАТО способствовал бы снятию разногласий, связанных с расширением НАТО, за счет разработки всеобъемлющей модели обеспечения европейской безопасности. Из этого, однако, следует, что необходимо создание механизмов, обеспечивающих возможность выработки коллективных решений с участием России. Россия не претендует на участие в процессе принятия решений по всем вопросам деятельности НАТО, а желает лишь участвовать в выработке решений, которые непосредственно касаются России и ее интересов. Поэтому не следует увязывать дискуссию о расширении НАТО с проблемой развития сотрудничества между Россией и НАТО.
На этом фоне, независимо от того, предпочтут ли Россия и НАТО прагматический или формальный подход, особое значение имеет поиск тех областей взаимодействия, где интересы сторон совпадают, где при выработке решений возможен консенсус, где степень возможных разногласий между Россией и НАТО - по крайней мере на начальном этапе - достаточно мала и где реально выполненная работа должна принести свои плоды, одновременно способствуя повышению уровня взаимного доверия. Так же, как и в ситуации борьбы с терроризмом, существуют и другие области, где НАТО вряд ли может добиться успеха без взаимодействия с Россией. И именно в этих областях нужно развивать сотрудничество в первую очередь.
Независимо от того, как будут решаться вопросы о создании формальных структур, наиболее эффективным путем достижения скорых и наглядных результатов является согласование конкретных небольших по масштабам совместных проектов.
В двух областях взаимодействия Россия и НАТО имеют общие интересы. Это основные методы борьбы с терроризмом (несмотря на некоторые разногласия относительно определений, взглядов на особый характере и географию угроз) и участие в ликвидации последствий чрезвычайных происшествий, таких как природные катаклизмы и катастрофы, причиной которых является человеческий фактор. По вопросу нераспространения оружия массового поражения и участия в миротворческих операциях между сторонами существуют определенные разногласия, в том числе во взглядах России и некоторых, если не всех, союзников по НАТО, но тем менее и они остаются открытыми для возможного сотрудничества. Что касается этих и других вопросов, касающихся укрепления системы безопасности в Евроатлантическом регионе, то России и НАТО следует строить свои отношения на основе принципа общей ответственности за принимаемые совместные решения. Другие примеры возможного сотрудничества России и НАТО рассматриваются в других разделах доклада.
2. Формальные структуры
Конечно, структурные и институциональные проблемы, касающиеся путей развития, организации, обсуждений, процесса принятия решений и осуществления сотрудничества, имеют решающее значение для будущего развития отношений между Россией и НАТО. Действительно, институционализация новых форм партнерства Россия-НАТО непосредственно связана с более общей проблемой интеграции России в мировое сообщество. Новый Совет Россия-НАТО будет основным институтом, обеспечивающим взаимодействие сторон по вопросам безопасности. Его структура и способы функционирования, несомненно, будут развиваться со временем, но некоторые принципиально важные вопросы должны быть решены с самого начала.
Во время подготовки данного доклада активно велись переговоры между Российской Федерацией и НАТО по вопросу создания Совета Россия-НАТО в соответствии с решениями, принятыми в декабре 2001 г. на встрече на министерском уровне Североатлантического совета и Совместного постоянного совета. В ходе переговоров неизбежно появятся рекомендации со стороны, касающиеся обсуждаемых проблем. Тем не менее развитие этого процесса рано или поздно приведет к тому, что будут найдены ответы на принципиально важные вопросы, включая следующие:
- Когда и при каких обстоятельствах должен собираться Совет Россия-НАТО? Будет ли любая из стран НАТО или Российская Федерация обладать правом созыва совета по своему желанию?
- Каков порядок составления повестки дня (и кем) и каким образом вопрос может быть (если это вообще возможно) исключен из повестки дня? Какие вопросы, если таковые будут, должны рассматриваться в качестве "постоянных" и какие вопросы должны быть заранее исключены (например, решение НАТО о расширении)? Следует ли предоставить России право на консультации в рамках Совета Россия-НАТО во всех случаях, когда Североатлантический совет рассматривает вопрос о применении силы?
- Какова должна быть процедура подготовки вопросов до вынесения их на обсуждение Совета Россия-НАТО? Каким образом (процедуры, механизмы, контроль и проверка) принятые решения будут претворяться в жизнь?
- Будут ли все вопросы решаться на основе консенсуса (по формуле Североатлантического совета) или некоторые решения будут приниматься иным образом?
- Каким должно быть участие российских представителей в работе международных органов НАТО и Международного военного штаба?
- Какова должна быть роль российских военных представителей в командных структурах НАТО, в том числе в штабе объединенных оперативно-тактических сил, - особенно в случае принятия совместных решений и осуществления совместных действий, связанных с применением силы?
- Какие соглашения должны быть заключены, заранее или по мере необходимости, в которых будет учтено пожелание России, касающееся ее ведущей роли в осуществлении политического контроля над многонациональными соединениями и при проведении операций, в которых она участвует?
- Должны ли существовать какие-то ограничения при принятии НАТО и Россией самостоятельных односторонних решений и осуществлении действий, имеющих отношение к рассматривавшимся на Совете Россия-НАТО вопросам, и особенно в тех случаях, когда приняты общие решения и выработана единая позиция или согласованы совместные действия?
- Каким образом будет обеспечена защита интересов других стран, включая центральноевропейскую, на практике и в теории? Должна ли деятельность Совета Россия-НАТО быть "прозрачной" для других участников Совета североатлантического партнерства, а возможно, и сопровождаться проведением параллельных дискуссий на этом форуме?
Особое значение имеет вопрос о том, каким образом будет осуществляться координация деятельности Совета Россия-НАТО с другими органами НАТО. Для повышения степени эффективности взаимодействия России и НАТО и создания атмосферы взаимного доверия участие России в деятельности альянса, его органах и структурах не должно быть ограничено СПС (как сегодня) или Советом Россия-НАТО (завтра). Россия должна в различной степени участвовать в работе других институтов НАТО и сотрудничать с ней в осуществлении определенных акций.
Понятно, что необходимо разработать меры, позволяющие российским официальным лицам и военным представителям участвовать в планировании и подготовке основных вопросов, выносимых на заседания Совета Россия-НАТО; постепенно должны быть разработаны условия для осуществления связи российских представителей с Международным и Международным военным штабами НАТО. Этот процесс должен сопровождаться повышением уровня взаимодействия с органами НАТО всех стран СЕАП. По мере развития механизма связи НАТО могло бы создать нечто наподобие "Китайской стены", чтобы оградить деятельность в рамках Совета Россия-НАТО от обычной процессуальной деятельности НАТО. Это делалось в прошлом, когда Франция не была, например, полноправным членом Военного комитета НАТО.
Кроме того, ясно, что НАТО, Россия и США, а также другие участники НАТО стремятся сохранить свое суверенное право действовать независимо. Деятельность Совета Россия-НАТО должна осуществляться на основе этого принципа, однако при принятии решения на основе консенсуса это становится обязательным для всех участников - даже если, как это бывает в самом НАТО, число исполнителей решений будет ограничено теми, кто "хочет и может". Тем не менее по мере развития сотрудничества следует ожидать, что будет сужаться число сфер, где НАТО, Российская Федерация или отдельные члены НАТО будут стремиться осуществлять односторонние (или многосторонние) действия, противоречащие интересам других.
По мере развития сотрудничества у НАТО появится возможность постепенно увеличивать число вопросов для решения в рамках Совета Россия-НАТО, а не Североатлантического совета. Но процесс повышения роли Совета Россия-НАТО относительно роли Североатлантического совета потребует изменения подходов обеих сторон. Приобретенный опыт станет лучшим учителем. Потребуется создание новых механизмов, обеспечивающих надежную защиту интересов других европейских государств, возможно, путем создания новой формы ассоциации с Советом Россия-НАТО или за счет процедуры параллельного принятия решений в СЕАП. Исключая возможность членства России в НАТО в обозримом будущем - это зависит от решений двух сторон, как России, так и НАТО, - конечной целью процесса может быть форма "ассоциированного членства", или "развитого партнерства", предусматривающая как можно более широкое участие России в деятельности НАТО, за исключением акций, связанных обязательствами по выполнению статьи 5.
Владимир Скосырев 
