Сергей Рогов Визит президента Джорджа Буша в Россию стал важной вехой в развитии российско-американских отношений в XXI веке. Подписанные в Москве документы закладывают основы для новой, партнерской модели взаимодействия двух стран, которые на протяжении второй половины ХХ столетия являлись непримиримыми идеологическими и геополитическими соперниками. Конец холодной войны привел к прекращению этой конфронтации, однако на протяжении 90-х годов российско-американские отношения носили нестабильный, асимметричный характер.
После террористической атаки на США 11 сентября 2001 г. произошло значительное сближение позиций Москвы и Вашингтона по ряду ключевых вопросов международной политики. На декларативном уровне международный терроризм был объявлен главной угрозой для интересов безопасности как Российской Федерации, так и Соединенных Штатов. В ходе военной операции против режима талибов и организации бен Ладена в Афганистане началось беспрецедентное сотрудничество между разведывательными и военными ведомствами двух стран. На встрече президентов Путина и Буша в ноябре 2001 г. впервые было заявлено о том, что Россию и США объединяют общие идеологические ценности, преданность демократии и рыночной экономике.
Однако этот прорыв не был закреплен и институциализирован созданием новых механизмов российско-американского взаимодействия. Затянулось почти на полгода создание нового Совета Россия-НАТО, в то время как Североатлантический альянс продолжил подготовку к расширению на восток. Создав многонациональную антитеррористическую коалицию, США отнюдь не всегда предпочитали консультироваться с ее участниками, тяготея к одностороннему принятию решений. Это проявилось, когда президент Буш объявил противниками "ось зла" в составе Ирака, Ирана и Северной Кореи, которых Россия и многие другие страны не считают своими врагами. Односторонний выход Вашингтона из Договора по ПРО, а также отказ вводить в действие Договор СНВ-2 и Договор о всеобщем и полном запрещении ядерных испытаний и нежелание выполнять соглашения по химическому и биологическому оружию породили угрозу полного развала сложившегося международного режима контроля над вооружениями. Сложилась реальная опасность, что открывшееся осенью 2001 г. "окно возможностей" может захлопнуться весной 2002-го.
В этой ситуации подписание нового юридически обязательного соглашения по стратегическим вооружениям играет важную стабилизирующую роль не только для российско-американских отношений, но и для обеспечения стратегической стабильности в мире.
Несмотря на распад биполярной системы международных отношений, на долю США и России все еще приходится свыше 90% всех имеющихся на планете ядерных вооружений. Если развалится двусторонний российско-американский режим контроля над вооружениями, то не будет никаких шансов создать в будущем многосторонний режим, который абсолютно необходим для обеспечения стратегической стабильности в новой системе международных отношений, где модернизирует свои ядерные системы Китай, способный превратиться в новую сверхдержаву, активно включились в гонку ядерных вооружений Индия и Пакистан, балансирующие на грани войны, имеют свои ядерные арсеналы Франция и Англия и свою "бомбу в подвале" - Израиль. Без создания такого нового режима нельзя будет предотвратить дальнейшее распространение оружия массового поражения.
Уступки США
Несколько месяцев назад, когда администрация Буша приняла новую ядерную доктрину ("Обзор ядерной политики"), в Вашингтоне отрицали саму необходимость подписания нового соглашения с Москвой, демагогически утверждая, что договоры нужны только между врагами, а поскольку Россия и Америка больше не враги, то и нет нужды в принятии взаимных юридических обязательств. Не секрет, что крайне правое крыло республиканской партии, имеющее прочные позиции в нынешней администрации, особенно в Пентагоне, считает, что любые международно-правовые обязательства связывают свободу действий США, что контроль над вооружениями не выгоден "единственной сверхдержаве", так как никто, включая Россию, не может выдержать гонки вооружений с Соединенными Штатами и создать симметричную угрозу Америке. Именно эти круги добились выхода из Договора по ПРО в декабре прошлого года, хотя Пентагону потребуется немало лет для того, чтобы развернуть более или менее эффективную систему противоракетной обороны.
Поэтому сам факт подписания нового договора по стратегическим вооружениям уже имеет, безусловно, позитивное значение. Несомненно, это серьезный успех российской дипломатии, которая смогла добиться не просто политической декларации, а новых взаимных обязательств. Поэтому крайне правые в Вашингтоне без всякого энтузиазма воспринимают новый договор, ведь еще несколько месяцев назад они были уверены, что смогли окончательно "похоронить" контроль над вооружениями. Однако они не смогут открыто выступить против администрации Буша, а это делает весьма вероятным его ратификацию сенатом и вступление в силу уже в следующем году.
Стоить отметить и то обстоятельство, что еще год назад в Вашингтоне было модным говорить о том, что Россия слишком слаба и с ней можно не считаться. Такой точки зрения придерживались многие не только в республиканской, но и в демократической партии. Нынешняя встреча президентов Путина и Буша-младшего стала четвертым российско-американским саммитом за год. При этом впервые почти за 10 лет (со времен Буша-старшего) подписан новый договор, формально закрепляющий равноправный статус России и США в области стратегических наступательных вооружений. Хотя в сегодняшней системе международных отношений Российская Федерация не является сверхдержавой и существенно уступает по совокупной мощи Соединенным Штатам, тот факт, что Вашингтон признает только Москву (а не Пекин, Токио, Берлин, Париж или Лондон) равным партнером в ядерной сфере, демонстрирует, что Россию нельзя списывать со счетов при решении глобальных стратегических вопросов. Несомненно, что новый договор укрепляет российские позиции не только в отношениях с США, но и с другими центрами силы на мировой арене - с ними "единственная сверхдержава" не считает нужным не только подписывать соглашения, ограничивающие свои ядерные вооружения, но даже просто обсуждать эти вопросы.
Еще одна серьезная уступка, на которую пошла нынешняя администрация, - это отказ от запрещения разделяющихся головных частей индивидуального наведения на межконтинентальных баллистических ракетах (РГЧИН на МБР). А ведь именно данный запрет был краеугольным пунктом подписанного еще Бушем-старшим Договора СНВ-2, который стал камнем преткновения при попытках ратифицировать этот договор в Думе в 90-е годы. Правда, при этом многие забывали, что запрет РГЧИН на МБР стал поводом для ликвидации почти 300 ракет этого типа на Украине и в Казахстане, что обеспечило России роль единственного наследника советского ядерного арсенала. Теперь же для России отказ от своих систем такого типа крайне невыгоден не только по стратегическим, но и финансовым соображениям. Без МБР с РГЧИН у нас вряд ли будет через десять лет и 1000 боеголовок на стратегических носителях.
Новый договор не препятствует Москве приступить к развертыванию ракет "Тополь-М" с РГЧИН как в мобильном, так и в шахтном вариантах. А именно эти МБР нового типа могут быть оснащены не только РГЧИН, но и средствами преодоления любой противоракетной обороны, которая может быть создана в ближайшие 10-15 лет.
Наконец, недовольство некоторых кругов в США вызывает и то обстоятельство, что новый договор не учитывает тактические ядерные вооружения. По американским данным, у Пентагона сегодня на складах имеется от 1200 до 2000 тактических ядерных боеприпасов, а у России - в несколько раз больше. Как известно, российская военная доктрина сегодня делает куда больший упор на ядерное сдерживание, чем Пентагон.
Это вполне понятно - США ныне обладают колоссальным превосходством в обычных вооруженных силах и единственные в мире приступили к производству новейших высокоточных дальнобойных обычных вооружений, а у Москвы сегодня слишком мало денег для переоснащения своей армии оружием 5-го поколения. Поэтому нестратегические ядерные вооружения, в частности, на авиационных носителях (бомбардировщики Ту-22М, фронтовая авиация) играют значительно большую роль для России, чем для Соединенных Штатов.
Между тем тактические ядерные вооружения ограничиваются не договорными обязательствами, а только политическими декларациями, которые сделали Буш-старший и Горбачев осенью 1991 г. (это, кстати, позволило быстро вывести все советские тактические ядерные вооружения в Российскую Федерацию из других советских республик). Поскольку новый договор устанавливает лишь потолок в 1700-2200 боеголовок только для стратегических вооружений, то Россия, как утверждают некоторые в Америке, будет благодаря большому количеству тактических вооружений иметь большее суммарное количество ядерных зарядов, чем США.
Уступки России
Конечно, было бы неправильным считать новый договор идеальным для России. Достижение компромисса потребовало от Москвы значительных уступок. Некоторых из них, на мой взгляд, можно было бы избежать при более правильной тактике ведения переговоров, более тщательной и аргументированной проработке наших запросных и основных позиций в дискуссиях с американскими партнерами.
Думается, что мы слишком быстро согласились на предложенный Вашингтоном потолок в 1700-2200 стратегических боеголовок. Ведь для нас более приемлемым является объявленный еще в 2000 г. уровень в 1500 боезарядов или еще ниже. Видимо, можно было бы попытаться предложить Соединенным Штатам сократить все стратегические вооружения до 1000 боеголовок. Такая публичная позиция дала бы не только пропагандистский выигрыш, но и позволила бы поставить вопрос о том, что сокращения должны не только уменьшать количественные параметры, но и качественно изменить модель взаимного ядерного сдерживания.
Ведь столь радикальные сокращения при снижении уровня боеготовности большей части оставшихся ядерных вооружений потребовали бы кардинального пересмотра ядерного планирования, сделав невозможным сценарий внезапного обезоруживающего и обезглавливающего удара.
Нельзя не признать, что состав и структура стратегических ядерных сил США, как это следует из упомянутого выше "Обзора ядерной политики", позволяют Пентагону, как и в годы холодной войны, планировать любые варианты использования ядерного оружия, в том числе и для массированного упреждающего контрсилового нападения. Между тем во время избирательной кампании 2000 г. Буш-младший предлагал понизить уровень боеготовности ядерных сил. К сожалению, став президентом, он согласился с позицией Пентагона, принявшего в штыки идею понижения уровня боеготовности. В результате США предложили нам концепцию "оперативно развернутых ядерных сил", которая предусматривает нахождение всех ядерных средств в высокой боеготовности. Но почему мы не предложили американцам, чтобы только часть боеголовок (не больше 500-700 единиц) находилась бы в высокой боеготовности, а остальные - в "пониженной" и даже "нулевой"? Такой подход создал бы значительно более стабильную ситуацию в модели взаимного ядерного сдерживания, чем та, что существовала в годы холодной войны и существует поныне.
Ситуация осложняется и в связи с тем, что не вполне понятны правила зачета боеголовок. В частности, Пентагон не хочет включать в согласованный потолок те вооружения, которые временно снимаются со стратегических подводных лодок, проходящих плановый ремонт. Это даст Соединенным Штатам еще несколько сотен боезарядов сверх уровня в 2200 боеголовок.
Еще более серьезной неудачей можно считать отказ США от уничтожения платформ, на которых находятся снимаемые и складируемые ядерные боеголовки. Именно в этом заключается опасность "возвратного потенциала", а не в количестве снимаемых боеголовок. Ведь если нет платформ, то некуда устанавливать и резервные боеголовки.
Новый договор, по оценкам, позволяет Пентагону иметь примерно 4000 резервных ядерных боезарядов. Это почти в два раза больше "оперативно развернутых средств", но несколько меньше, чем хранится на складах сегодня (5000-6000 боезарядов). Кроме того, на ядерных предприятиях хранятся компоненты почти 20 тыс. разобранных ядерных боеприпасов. Однако, как утверждают некоторые специалисты, в США нет практики повторной сборки ядерных боеприпасов. Поэтому пока нет оснований считать эти компоненты частью "возвратного потенциала".
В этом плане вызывает тревогу давление крайне правых в пользу возобновления ядерных испытаний для создания новых вооружений, в частности, для поражения "сверхзащищенных" подземных целей. Подобные инструкции (и соответствующее финансирование) даны Министерству энергетики США. Возобновление ядерных испытаний имело бы крайне тяжелые международные последствия.
Серьезные опасения связаны и с решением Пентагона провести исследования возможности использования ядерных зарядов в интересах противоракетной обороны. Как известно, последние десятилетия в США интенсивно проводились НИОКР по ПРО без применения ядерного оружия. Теперь утверждается, что только ядерный взрыв может полностью уничтожить боеголовку с биологическим оружием. Однако ряд экспертов полагают, что дело заключается в неэффективности разрабатываемых Соединенными Штатами средств ПРО, основанных на неядерных источниках энергии.
Несомненно, что выход США из Договора по ПРО негативно отражается на стратегической стабильности. Вместе с тем до конца нынешнего десятилетия Пентагон не сможет создать широкомасштабной эшелонированной ПРО. В течение этого периода новый договор по стратегическим наступательным вооружениям будет обеспечивать достаточную устойчивость стратегического баланса. Однако ситуация может крайне осложниться, если Вашингтон пойдет на форсированное развертывание ПРО с использованием ядерных боезарядов.
Последствия и перспективы
Подписанные во время саммита документы указывают на необходимость учета взаимосвязи стратегических наступательных и оборонительных вооружений. Однако такая увязка не может полностью компенсировать отказа от международно-правовых ограничений на ПРО. Тем не менее новый договор делает ситуацию в российско-американских стратегических отношениях на ближайшее десятилетие достаточно предсказуемой и стабильной, несмотря на очевидные недостатки.
В целом новый договор юридически синхронизирует сокращения американских СЯС с неизбежными по экономическим причинам сокращениями стратегических наступательных вооружений России. Формально новый потолок значительно ниже не только уровня, предусмотренного Договором СНВ-1 (6000 боеголовок), но и уровня Договора СНВ-2 (3000-3500 боеголовок). В значительной степени он близок параметрам СНВ-3, которые были обговорены Россией и США еще в 1997 г. в Хельсинки (2500 боеголовок). Напомню, что пять лет назад республиканцы, находившиеся в оппозиции, резко выступили против столь радикальных сокращений. Теперь же эти сокращения будет осуществлять именно республиканская администрация.
Немаловажное значение имеет и сохранение режима проверки и верификации, установленного Договором СНВ-1. Хотя этот режим в какой-то степени требует чрезмерной детализации, а в каких-то областях оставляет пробелы (нет проверки уничтожения платформ), в целом он обеспечивает достаточную транспарентность в ядерной сфере.
Можно полагать, что важную роль будет играть вновь создаваемая российско-американская комиссия. Такая институциализация двустороннего диалога по стратегическим вопросам будет, вероятно, способствовать не только решению некоторых оставшихся за скобками нового договора вопросов контроля над вооружениями, но и позволит идти дальше в укреплении партнерских отношений России и США.
Видимо, может активизироваться и обсуждение вопросов ПРО. Дело, по всей видимости, не только в получении от американской стороны более подробной информации о ходе НИОКР в этой области и будущих планов развертывания противоракетной обороны. Нельзя исключать, что Россия и США могут договориться и о сотрудничестве в каких-то конкретных областях, в частности, по нестратегической ПРО.
Важное значение может иметь и развитие отношений в рамках программы Нанна-Лугара ("Сокращение взаимной угрозы"). Более того, Россия и США могли бы выступить с совместной инициативой в этой сфере, предложив придать этой программе многосторонний характер. Мировое сообщество могло бы создать своеобразный пул или международное агентство по разоружению, которое за счет добровольных вкладов различных государств осуществляло бы программы по уничтожению ядерного, химического и биологического оружия. Это особенно важно, учитывая угрозу использования оружия массового поражения террористическими организациями.
Сохранение и адаптация двустороннего режима контроля над вооружениями могли бы стать основой для российско-американской инициативы, направленной на постепенное придание ему многостороннего характера. Первым шагом в этом направлении могло бы стать обсуждение мер по большей транспарентности в этой сфере с участием всех ядерных государств.
Вслед за российско-американским саммитом состоится встреча в верхах руководителей России и стран НАТО. Новый Совет Россия-НАТО, если все стороны отнесутся к нему серьезно, может постепенно стать реальным механизмом совместного принятия решений в таких сферах обеспечения международной безопасности, как борьба с терроризмом и распространением оружия массового поражения.
Важное значение для решения экономических и политических вопросов будут иметь также предстоящие встречи руководителей России и Европейского союза, а также саммит "большой восьмерки". Условия вступления России в ВТО, реструктуризация российского внешнего долга и другие вопросы торгово-экономического взаимодействия имеют сегодня не меньшее, а, пожалуй, даже большее значение, чем классическая повестка контроля над вооружениями.
Тем не менее толчок новым отношениям между Россией и сообществом демократических рыночных государств должен дать российско-американский саммит. Подписание нового российско-американского договора, хочется верить, приведет в действие механизмы новых партнерских отношений между бывшими противниками в холодной войне.
