«Чистый воздух»: квотируем и компенсируем

Фото сайта freepik.com

Идея перехода к квотированию загрязнения воздуха в России широко обсуждается и развивается с 2016 года, когда в администрации президента РФ прошло совещание по подготовке Года экологии. Тогда на опыте Челябинска стало очевидно: одно лишь внедрение наилучших доступных технологий (НДТ), на которые ранее делалась ставка, не решает проблему в городах с несколькими крупными предприятиями – загрязнителями.

После внедрения НДТ на основных предприятиях ситуация в Челябинске мало улучшилась. Стало очевидно, что одними «мирными» и не очень обременительными мерами НДТ изменить ситуацию в крупных промышленных центрах с несколькими сложными в экологическом плане производствами не получится. Необходимы суммарные верхние показатели по основным загрязнителям воздуха.

Потому что если все предприятия города перешли на НДТ, а воздух в городе все рано не удовлетворяет санитарно-гигиеническим требованиям, показателям и ожиданиям населения – то, увы, наиболее «грязным» производствам придется уменьшать выпуск продукции. Или менять технологии на еще более экологически ответственные. Или перебазироваться в менее загрязненные и менее населенные территории и регионы.

Повышение качества жизни путем снижения выбросов загрязняющих веществ в атмосферу в крупных промышленных центрах предусмотрено федеральным проектом «Чистый воздух». Сначала он входил в нацпроект «Экология» (2018-2024 годы), затем – «Экологическое благополучие» (2025-2030 годы с перспективой до 2036 года).

Экспериментом предполагается более чем 20-процентное снижение суммарного загрязнения воздуха сначала в 12 крупных промышленных центрах, с 2023 года – еще и в Стерлитамаке и Салавате, а с 2025 года – еще в 29 городах. Задача выполняется через квотирование выбросов с установлением общего суммарного объема эмиссий загрязняющих веществ.

Причины ужесточения экологических требований понятны. Если попытка решения проблемы путем комфортного для крупного бизнеса перехода на НДТ оказалась малоэффективной и незаметной для населения страны, то переход на квотирование выбросов представляется логичным решением.

При этом в 2016-2017 годах у ряда крупных компаний доминировало желание отложить квотирование выбросов на потом. Прошло почти 10 лет, проблема так и не дождалась решения, а ситуация стала еще менее «подходящей» – появились геополитические ограничения в доступе к технологиям и финансовым ресурсам. Это еще раз подтверждает ключевой тезис о том, что экологическую проблематику в бизнесе нельзя откладывать на потом – потом легче, увы, не станет.

Возникает вопрос: что делать в данной ситуации?

Зачем изобретать велосипед

Естественно, идея квотирования выбросов родилась не 10 лет тому назад, а во многом вытекает из опыта реализации «Закона о чистом воздухе» США (US Clean Air Act) 1970 года. А особенно – его расширенной и доработанной версии 1990 года, ориентированной на экономическую эффективность мер по сокращению загрязнения воздуха.

Умные используют чужой опыт и ошибки других, а не набивают шишки только потому, что они свои. И с учетом того, у бизнеса наибольшие опасения связаны с объективностью расчета квот, то, наверное, важно знать и понимать, как при подготовке квотирования в России был использован успешный мировой опыт за последние 35-55 лет.

Например, в России набор загрязняющих веществ, в отношении выбросов которых устанавливаются квоты, отличается между собой во всех 12 городах – участниках эксперимента по квотированию. Он включает в себя от 11 до 36 загрязняющих веществ, отнесенных к числу приоритетных. Тогда как реализация «Закона о чистом воздухе» 1970 года была сконцентрирована на содержание только шести часто встречающихся загрязнителей воздуха. Вероятно, имеет смысл реализовывать поставленные амбициозные задачи пошагово – начать с меньшего количества загрязнителей и увеличивать их число раз в 3-5 лет по мере отработки методологии квотирования.

Реализация «Закона о чистом воздухе» была успешной в первую очередь потому, что опиралась на экономические механизмы и мотивацию, а не на чисто административное регулирование. Прежде всего – на продажу квот на выбросы теми, кто раньше других успел внедрить более экологически чистые технологии и процессы.

Отсутствие необходимых правил и норм полного или частичного зачета квот (торговли квотами) в границах территорий эксперимента по квотированию не позволяет создать механизмы экономической мотивации снижения выбросов. Поэтому целесообразно превентивно обеспечить необходимые нормативно-правовые нормы для организации переуступки/взаимозачета квот в городах-участниках проведения эксперимента, в том числе для снижения транзакционных издержек.

Награждение непричастных

Эксперимент по квотированию выбросов для первых 12 городов проводится с 1 января 2020 года по 31 декабря 2026 года – то есть устанавливается единый срок. Это можно считать логичным, но в то же время это явно несправедливо в отношении компаний, которые вложили значительные средства в модернизацию производства еще до его старта. Инвестиции были сделаны для уменьшения воздействия на воздух городов присутствия и одновременно для повышения своей конкурентоспособности на глобальных рынках.

Таким компаниям предписывается продолжить сокращать выбросы наравне с предприятиями, которые ранее не реализовывали программы крупных эколого-технологических инноваций и обновлений. При этом сокращение каждой дополнительной тонны выбросов для флагманов экологического обновления будет значительно дороже.

С точки зрения стимулирования стратегического экологического обновления экономики страны наказывать передовые компании неправильно. Наказание только отбивает желание и стимулы идти вперед и приучает ждать «свистка отходящего паровоза».

В качестве справедливой «нулевой точки» в таких случаях, вероятно, можно брать метрики воздействий на чистоту воздуха до начала программ экологических инноваций на данных предприятиях. Например, за 5-7 лет до начала проведения эксперимента по квотированию выбросов.

При этом по закону если предприятие не успевает достигнуть установленных квот, оно реализует дополнительные экологические меры – компенсационные мероприятия. И важно быть честными и признать, что, вероятно, в отдельных случаях придется делать выбор не в пользу компенсационных мер, а в пользу строительства новых предприятий на основе более чистых технологий. В ряде случаев это было бы правильным бизнес-решением.

Санкции и компенсации

Закон о проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ был принят за 2,5 года до экономических санкций и ограничений против российской экономики. И первоначально жесткое ограничение использования инструмента компенсационных мероприятий воспринималось логичной мерой. Она была направлена на повышение прозрачности запуска механизма квотирования выбросов и большее равенство требований к его участникам.

Но в сегодняшней ситуации, когда ограничен импорт передовых экологических технологий, вероятно, целесообразно подумать о восстановлении возможности финансирования эффективных компенсационных мероприятий. Тех, которые реально влияют на качество окружающей среды на территории присутствия компаний и направлены на достижение качественных показателей федпроекта «Чистый воздух». Главное – определиться с четкими и достаточно жесткими требованиями к компенсационным мероприятиям, понятными, в первую очередь, населению городов, участвующих в эксперименте по квотированию.

Например, к таким компенсационным мероприятиям можно отнести лесовосстановление и лесоразведение на территории и в непосредственной близости (например, в зеленых зонах) городов – участников эксперимента по квотированию выбросов. Соответственно, лесовосстановление на таких территориях должно ориентироваться не на выращивание лесопромышленных хвойных монокультур с худшим балансом поглощения углерода по сравнению с самозарастанием мелколиственными породами, а на формирование смешанных древостоев с лучшими характеристиками по очищению воздуха, улавливанию пыли и меньшей горимостью.

Вместо заключения

Опыт последних 10 лет свидетельствует об отсутствии очевидных альтернатив квотированию выбросов. Этот подход показал успешные результаты при применении в промышленно-развитых странах и опробован в глобальном масштабе при реализации рамочной Конвенции ООН об изменении климата.

Очевидно, что ни бизнес-союзы, стремясь отложить принятие реальных мер по квотированию, ни органы госуправления (Минприроды и Росприроднадзор), пытаясь использовать закон для одновременного решения всех проблем в своей зоне ответственности, – не способны по отдельности добиться своевременного достижения целей и показателей федерального проекта «Чистый воздух».

Вероятно, изначально требовалось обеспечить лучшее взаимодействие и открытость диалога Минпромторга, Минприроды и заинтересованных сторон. И сконцентрировать усилия не только и не столько на внедрении НДТ отдельными предприятиями, но на достижении конкретных суммарных показателей, обеспечивающих 20-процентное снижение загрязнения воздуха.

Настало время с участием научного и экспертного сообщества совместно найти решения сохраняющихся проблем. Возможно, где-то уменьшить замах, где-то – создать ограниченное по времени окно для реализации эффективных компенсационных мероприятий. И в результате обеспечить пошаговую реализацию механизма квотирования выбросов загрязняющих веществ во всех 43 городах-участниках для успешной реализации федерального проекта «Чистый воздух» нового национального проекта «Экологическое благополучие».