Анатолий Копылов
Рисунок 1. Схема финансовой поддержки генераторов на основе ВИЭ.
Схема предоставлена автором
Настала пора обсудить сегодняшнее состояние дел с развитием законодательной и нормативной базы развития ВИЭ в России. В конечном итоге набор мер поддержки ВИЭ и основные положения системы стали выглядеть в законе следующим образом.
Федеральный закон от 4 ноября 2007 № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России» (ст. 3) конституировал набор источников энергии, относящихся к возобновляемым: энергия солнца, энергия ветра, энергия вод, в том числе сточных (кроме ГАЭС), энергия приливов, энергия волн водных объектов, геотермальная энергия, низкопотенциальная тепловая энергия земли, воздуха, воды, биомасса, биогаз, газ, выделяемый отходами производства и потребления на свалках таких отходов, газ, образующийся на угольных разработках.
Закон установил (ст. 21 п. 1) требование к правительству разработать основные направления государственной политики в сфере энергоэффективности и ВИЭ с установлением показателей доли энергии ВИЭ в балансах производства и потребления энергии по годам. Фактически правительство должно было само себе установить конкретные индикаторы прогресса в развитии возобновляемой энергетики на длительный период. Ответом на данное требование законодателей к правительству стало распоряжение председателя правительства РФ 08.01.2009 г. № 1-р «Основные направления государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 года». Правда, пока отсутствуют разработанный план или программы мероприятий, необходимые для достижения указанных целевых показателей.
Для достижения указанных целей на основе развития возобновляемой энергетики закон установил основные формы поддержки генераторов на основе ВИЭ (см. рис. 1): введение механизма фиксированных надбавок к цене энергии ВИЭ сверх цены оптового рынка; субсидирование затрат на подключение к сетям для генераторов на основе ВИЭ 25 МВт мощности и возможность покрытия других расходов из федерального бюджета; возложение на сетевые организации обязательства покупки энергии ВИЭ на рынке для компенсации и в пределах своих технологических потерь.
Как же должна работать эта система поддержки? Очень схематично это выглядит следующим образом. Вводятся в эксплуатацию генерирующие мощности на ВИЭ и подписывается соответствующий акт приемки станции (агрегата). Владелец станции обращается в Совет рынка для прохождения процедуры квалификации генератора (критерии и процедуры квалификации генераторов ВИЭ описаны в постановлении правительства РФ от 3 июня 2008 г. № 426 «О квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии», «Положении о квалификации генерирующего объекта и ведении реестра квалифицированных генерирующих объектов»). Требование квалификации введено законодателем, во-первых, для установления факта производства энергии генератором именно на основе ВИЭ. Во-вторых, должно быть установлено соответствие генератора требованиям, определенным законодателем в качестве обязательных для получения той или иной формы поддержки. По требованию ст. 21 п. 1 правительство «устанавливает правила, критерии и порядок квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования ВИЭ», а саму процедуру квалификации будет проводить Совет рынка.
После прохождения процедуры и признания генератора квалифицированным он должен стать участником оптового рынка электроэнергии, чтобы там в дальнейшем продавать производимую им энергию. Для этого установленная мощность генерирующего оборудования станции по одной группе точек поставки генерации должна быть не менее 5 МВт. Ко всем участникам оптового рынка применяются одни и те же требования.
Теперь участник оптового рынка, квалифицированный генератор электроэнергии на основе ВИЭ начинает производить свою энергию и продавать ее на рынке. Продажи осуществляются на рынке «на сутки вперед», на котором продавцы и покупатели выставляют заявки и предложения на куплю и продажу энергии на следующий день. Таким образом после продажи энергии по рыночной цене генератор ВИЭ получает свою первую часть выручки.
Периодически генератор обращается в Совет рынка, который также выступает как Выпускающий орган со своими данными коммерческого учета, подтверждающими объем проданной им энергии. На этот объем энергии он получает от Выпускающего органа определенное количество сертификатов возобновляемой энергии, или, как еще их называют, «зеленых» сертификатов.
Полученные генераторами сертификаты предъявляются коммерческому оператору рынка, который входит в состав Совета рынка и выполняет функцию администрирования электроэнергетических рынков страны. Теперь задача оператора рынка собрать деньги и расплатиться с генераторами ВИЭ, которые предъявили ему свои сертификаты. Коммерческий оператор рынка вычисляет сумму денег, которую ему надо собрать с оптового рынка и выплатить в виде надбавок генераторам ВИЭ. Вычисление производится умножением полученного оператором от генераторов общего количества сертификатов того или иного вида ВИЭ на установленную правительством надбавку.
Полученная сумма будет разделена между всеми покупателями на оптовом рынке, пропорционально объемам купленной ими электроэнергии за тот же период, и будет включена в их клиринговый счет по итогам операций за месяц. Далее коммерческий оператор рынка распределяет всю полученную от продавцов сумму в соответствии с произведенными расчетами и начисляет вышеуказанные суммы на счета каждого из генераторов ВИЭ – участников оптового рынка.
Кроме выручки и рынка и доплат в виде фиксированных надбавок к ценам на энергию ВИЭ генератор, если его мощность не превышает 25 МВт, может получить субсидии на свои затраты на подключение к сетям.
Даже анализ на уровне здравого смысла показывает, что, как правило, доля стоимости технологического присоединения в общей стоимости проекта для малых генераторов выше, чем для больших. Поэтому в законе содержится (ст. 21 п. 1) требование к правительству разработать критерии выделения из федерального бюджета средств на выплату компенсации расходов таких генераторов на технологическое присоединение к сетям. Такое «облегчение» затрат для небольших генераторов существенно улучшит их экономику.
Этим помощь генерации ВИЭ со стороны сетевых организаций не исчерпывается. Ст. 32 п. 3 закона возлагает на сетевые организации обязательство покупки энергии ВИЭ на рынке: «Сетевые организации должны осуществлять компенсацию потерь в электрических сетях в первую очередь за счет приобретения электрической энергии, произведенной на квалифицированных генерирующих объектах, подключенных к сетям сетевых организаций и функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии». То есть сетевые организации так и так должны где-то покупать энергию для компенсации своих потерь в сетях, так пусть покупают в первую очередь энергию от возобновляемых источников.
Здесь следует обратить внимание на несколько важных обстоятельств. Во-первых, такие обязательства у сетевых организаций возникают только по отношению к генераторам ВИЭ, которые подключены именно к их сетям. Во-вторых, объем покупки имеет верхнее физическое ограничение в виде абсолютной цифры объема технологических потерь сетевой организации. В-третьих, необходимость именно покупки энергии для компенсации своих технологических потерь в электрических сетях предусматривается этим же законом, и новое дополнение лишь уточняет источник такой покупки.
 Рисунок 2. Движение сертификатов в системе рынков электрической энергии. Схема предоставлена автором |
Законодатель предусмотрел возможность и других мер бюджетной поддержки в рамках действующего бюджетного законодательства. И хотя они прямо в нем не упоминаются, мы допускаем, что речь может идти, например, о компенсации расходов на долговое финансирование проектов ВИЭ их владельцам, повышение норм амортизации на соответствующее оборудование и снижение налоговой нагрузки таким образом, выделение грантов из бюджета в рамках целевых программ и др.
В основе практической реализации всех без исключения мер поддержки должна лежать эффективная и работоспособная система учета объемов производства энергии на основе ВИЭ. Исходя из этой логики, было принято решение об использовании для этого специальной системы сертификатов возобновляемой энергии, или «зеленых» сертификатов.
Как известно, электрическая энергия после ее передачи с шин трансформатора электростанции-генератора потребителю становится для него обезличенной. На практике это означает, что за редким исключением потребитель не знает, энергию какого генератора он потребляет вообще и в данный конкретный момент времени. В связи с запуском специальных механизмов поддержки отдельных видов электрической энергии, в первую очередь на основе ВИЭ, понадобилось решить две задачи: точно идентифицировать объемы такой энергии (1) при ее производстве и (2) при ее потреблении.
Выпускают такие сертификаты специальные органы, получившие название «выпускающих». В каждой стране по правилам Международной ассоциации RECS (http://www.recs.org) может быть только один выпускающий орган. Кроме ассоциации RECS существует похожая международная ассоциация национальных выпускающих органов AIB (http://www.aib-net.org). Лучшим аналогом места и роли такого выпускающего органа в системе сертификации является положение центрального банка страны в национальной банковской системе, регулирующего выпуск и обращение денег в стране на основании правил, установленных федеральным законом.
«Зеленый» сертификат представляет собой новый инструмент регулирования электроэнергетических рынков в России и может использоваться для различных целей, имеющих отношение главным образом к производству и потреблению энергии на основе ВИЭ: сертификат документирует и экологическую, и соответствующую экономическую ценность энергии от ВИЭ, признанную и подтвержденную государством; дает право на получение генераторами надбавки за проданную энергию ВИЭ; служит инструментом статистического учета объемов производства энергии на основе ВИЭ с учетом разных технологий генерации и обеспечивает оценку степени достижения национальных целей в этой сфере; обеспечивает контроль исполнения принимаемых добровольных обязательств по потреблению энергии ВИЭ.
Закон возлагает ответственность за «ведение реестра выдачи и погашения сертификатов, подтверждающих объем производства электрической энергии на основе использования ВИЭ» на Совет рынка (ст. 33 п. 3). Разработка и «утверждение порядка ведения реестра выдачи и погашения сертификатов, подтверждающих объем производства электрической энергии на функционирующих на основе использования ВИЭ квалифицированных генерирующих объектах», должна быть осуществлена правительством (ст. 21 п. 2).
Общая схема использования сертификатов в системе электроэнергетических рынков приведена на рисунке 2. Пунктиром на рисунке показаны процессы и элементы системы продажи сертификатов для подтверждения добровольных обязательств юридических лиц, которая пока не имеет адекватного законодательного или регламентирующего оформления.
Для ответа на вопрос, что еще надо сделать, давайте пройдемся по пунктам мер поддержки в том порядке, каком мы их описали.
Выплата надбавок к рыночным ценам на энергию ВИЭ. Решение этого, пожалуй, наиболее важного вопроса из всего перечня оставшихся до сих пор откладывается. Несмотря на многочисленные обращения экспертного сообщества и общественности к председателю правительства и президенту РФ с просьбой ускорить решение вопроса по надбавкам, проект постановления так и не был представлен в аппарат правительства, насколько нам известно. Продолжается обсуждение основополагающих моментов будущего решения по надбавкам: должна ли быть одна надбавка или несколько в привязке к разным технологиям ВИЭ, должна ли надбавка (надбавки) быть привязана к изменяющемуся все время уровню цены или нет, насколько высоким следует сделать ее уровень и, следовательно, степень привлекательности таких проектов для инвесторов и т.д. и т.п.
После принятия этого постановления потребуется внесение изменений в правила оптового рынка для практической реализации процедур выплат надбавок. С нашей точки зрения, решение по надбавкам само по себе способно сдвинуть с места вопрос о развитии возобновляемой энергетики в России, по крайней мере в части большой (мощностью 25 МВт) генерации, которой нет необходимости ждать постановления по компенсации затрат на техприсоединение. Конечно, при условии что их уровень сделает проекты по ВИЭ экономически окупаемыми.
Субсидии на затраты на подключение к сетям для генераторов ВИЭ мощностью менее 25 МВт. Президентом России был подписан Указ от 4 июня 2008 года № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики», предусматривающий необходимость «при формировании тарифной политики и проектов федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов, а также на последующие годы предусматривать бюджетные ассигнования, необходимые для поддержки и стимулирования реализации проектов использования возобновляемых источников энергии и экологически чистых производственных технологий» (п. 1 подп. «г»). То есть это положение указа переводит норму закона о бюджетной поддержке возобновляемой энергетики в плоскость его поручений правительству.
Однако нам неизвестно, ведется ли какая-либо работа над проектом этого документа (документов). Органы власти должны установить, будет ли эта субсидия покрывать все затраты генератора ВИЭ, рассчитанные по утвержденным методикам и требованиям, или только их часть. Также пока не решено, кто будет непосредственным получателем средств: сам генератор или подключающая его сетевая компания.
Покупка энергии ВИЭ сетевыми организациями. Насколько нам известно, проекты документов отсутствуют, сроки их принятия неизвестны.
Система сертификатов возобновляемой энергии, или «зеленых» сертификатов. Почти все нормативные документы, необходимые для запуска системы сертификации, готовы, хотя некоторым требуется небольшая редакция и уточнение положений. В принципе сертификаты сами по себе не очень нужны. Но запуск системы сертификации был бы крайне желателен как для апробации ее на практике, так и для создания учетной платформы решения проблемы энергоэффективности. Имеется в виду возможность создания на ее базе дополнительной подсистемы сертификатов, но теперь уже для целей энергоэффективности.
В завершение статьи хотелось бы отметить, что упомянутый вначале федеральный закон решил пока еще не все проблемы законодательной поддержки развития возобновляемой энергетики. В частности, за бортом у законодателей осталась малая энергетика на ВИЭ, так как отсутствуют положения закона по розничному рынку электроэнергии, на котором малая генерация могла бы продавать свою энергию.
Выпали из внимания законодателей так называемые неценовые зоны рынка, в которых продолжают действовать устанавливаемые централизованно тарифы, а не рыночные цены. А это относится к таким регионам с высоким потенциалом ВИЭ, как Калининградская, Сахалинская области, Камчатский край, Чукотка и Магаданская область, Архангельская и Мурманская области.
Возобновляемая энергетика для России – это не только будущая чистая энергия, но и десятки тысяч новых рабочих мест на малых и средних предприятиях по производству оборудования для энергетики ВИЭ и ее обслуживанию. Опыт тех стран, которые обеспечили быстрое и масштабное развитие этой отрасли, полностью подтверждает данное положение.
Дарья Гармоненко