Международная энергетическая и климатическая политика

Пока на климатическом саммите пытались принять посткиотсткое соглашение, активисты "Гринписа" изображали всадников Апокалипсиса около сферы, равной по объему 1 тонне выбросов СО2.
Фото Reuters

Проблемы, связанные с проведением политики в энергетике и в сфере климата, носят неотложный характер. Они должны решаться не только национальными государствами, а прежде всего на уровне европейской и глобальной кооперации. Это касается не только принятия решений о конкретных целях политики, но также создания и развития подходящих структур управления. Особое внимание заслуживают возможные эффекты синергии согласованных действий в области политики защиты климата, надежности снабжения, энергетической эффективности рыночной интеграции.

Возрастающая интернационализация политики в сфере энергетики и в сфере климата связана с ощутимыми ограничениями самостоятельных действий для федерального правительства. Для самого большого государства – участника ЕС и для четвертой по величине в мире экономики, какой является Германия, открывается шанс соучаствовать в создании международных рамочных условий. При этом в центре внимания должны оказаться пять связанных друг с другом сфер деятельности.

Копенгаген и вне его

Международные переговоры по климату будут находиться в центре внимания общественности и в конце 2009 года, и в следующем году. Предполагалось, что 15-я Конференция ООН по климату в декабре 2009 года в Копенгагене приведет к разработке нового международного соглашения, которое позволит наконец серьезно повлиять на изменения климата. Это соглашение должно заменить Киотский протокол, который критикуется не только за его незначительную результативность по сокращению эмиссии парникового газа, но и из-за недостаточного участия таких развивающихся пороговых стран, как Китай и Индия. ЕС и Германия занимали до сих пор почти неоспоримую ведущую роль в международных переговорах по климату. Хотя и существует надежда, что при администрации Обамы США также превратятся в серьезного партнера в борьбе против изменения климата. Тем не менее исходя из внутриполитической ситуации в США маловероятно, что американцы уже в Копенгагене могли пойти на конкретные шаги. Кроме того, остается открытым вопрос, на каких условиях американский Сенат решился бы ратифицировать обязательный по международному праву климатический договор. Копенгагенский саммит скорее еще один промежуточный шаг на пути к конкретному глобальному режиму защиты климата. Однако он сможет опираться не только на процессы, связанные с ООН, а должен рационально связывать друг с другом несколько форматов кооперации.

С учетом процессов, происходящих в ООН, для ЕС, выступающего в переговорах по климату единым фронтом, речь будет идти, с одной стороны, о том, чтобы постоянно оказывать значительное давление на крупнейших загрязнителей окружающей среды и побуждать их участвовать на возможно более широком соглашении по климату. С другой стороны, европейцы не должны были ограничивать свою свободу в отношении переговоров в среднесрочной перспективе ожиданиями копенгагенских результатов. Многое говорит о том, что в Копенгагене будет достигнуто соглашение лишь по минимуму (так оно и случилось). Поэтому ЕС стоит перед задачей найти разумную середину, чтобы не выглядеть проигравшей стороной исходя из скромных результатов копенгагенской конференции, а с другой стороны – оставить открытой дверь для дальнейших переговоров к таким важным странам, как США, Китай или Индия. Копенгагенское соглашение должно быть оформлено в плане возможности интенсивного ведения международных переговоров и в 2010 году.

Было бы недальновидно исходя из имеющегося опыта полагаться в этом исключительно на процесс в рамках ООН. Даже если удалось бы договориться о достаточно развернутом международном соглашении, всегда оставались бы вопросы, связанные с его ратификацией и реализацией. Настоящие успехи в глобальной защите климата могут быть достигнуты, если европейцы докажут, что честолюбивые политические цели в борьбе с изменениями климата не только реальны, но и экономически выгодны. Поэтому ЕС, в особенности передовые страны, успешно претворяющие в жизнь климатические решения, намеченные на 2020 год, как, например Германия, планирует соответствовать существенно более высоким требованиям до 2050-го. Более того, он также должен разъяснить, насколько позитивным является влияние такого подхода на надежность энергоснабжения и развитие будущих технологий. Необходимо также организовывать сотрудничество с ведущими индустриальными и пороговыми развивающимися странами, чтобы совместными усилиями добиться быстрого успеха в тех секторах, которые больше всего влияют на уровень эмиссии, – например, в выработке электроэнергии и транспорте. Подходящие форматы для развития сотрудничества с большим охватом воздействия – это «клубы» самых крупных эмитентов, например, G8, G13 и G20. Смежные вопросы торговой политики, финансовой политики или политики развития, которые уже не могут обсуждаться во всех деталях в рамках все более перегруженного процесса ООН, могут подготавливаться в этих клубах или даже совершенствоваться.

Канцлер ФРГ Ангела Меркель выступает на саммите по климату в Копенгагене. Фото Reuters

Интегрированная климатическая политика и энергетическая политика ЕС

Под немецким председательством в 2007 году ЕС обязался проводить честолюбивую климатическую политику. Эмиссия парникового газа должна снизиться до 2020 года на 20% (по сравнению с базовым 1990 годом). Если будет достигнуто новое посткиотское соглашение, ЕС предлагает сокращение выбросов на 30%. Чтобы добиться поставленных целей, необходимо придерживаться верхних границ допускаемых выбросов, значительно увеличить долю возобновляемых источников энергии и повысить уровень энергетической эффективности. Достигнутое в конце 2008 года согласование относительно пакета ЕС по энергетической и климатической политике, состоящего из множества законодательных инициатив, представляет собой важный шаг для продвижения интегрированной политической воли, которая должна была связать друг с другом едва ли согласованные пути урегулирования.

Тем не менее внутриевропейские переговоры проходили явно не гармонично, будь то при новом подходе к торговле эмиссиями начиная с 2013 года или при распределении государственных членских взносов в отношении общеевропейской цели, касающейся 20% доли возобновляемых энергоносителей в 2020 году. При этом фронты проходят, как правило, между старыми и новыми государствами – участниками ЕС, а также при рассмотрении таких по-прежнему открытых вопросов, как европейский финансовый вклад в поддержку мероприятий по защите климата атмосферы для развивающихся стран. Если международные климатические переговоры приведут к действительным успешным результатам, с которыми в ЕС связывается увеличение объемов сокращения к 2020 году, то внутриевропейские конфликты развернутся уже снова вокруг проблемы распределения нагрузки и, вероятно, в еще более обостренной форме. В процессе законодательного оформления энергетического и климатического пакетов в ЕС отказались от того, чтобы вводить оговорки, которые автоматически увязали бы внутренние для ЕС заданные величины к международному результату, который мог бы быть достигнут в случае успеха переговоров. Это означает, что для 30-процентного сокращения нужно было бы готовить совершенно новый пакет.

Разумеется, неизвестно, смогут ли государства-участники вообще договориться относительно возможности поддержания уровня в 20%. До сих пор лишь Германия сформулировала честолюбивую национальную цель сокращения (40% до 2020 года) и для этого начала уже проводить в жизнь конкретные мероприятия, например, в плане поддержки энергетической санации зданий. Однако абсолютно неизвестно, будут ли другие государства-участники тоже решительно работать над уменьшением их выбросов или расширением масштабов использования возобновляемых источников энергии. Ясно только, что для владельцев электростанций и энергоемких отраслей обязательная торговля квотами на выбросы может гарантировать, что оговоренные уменьшения выбросов действительно будут соблюдаться. Это обусловлено тем, что торговля квотами в рамках всей Европы четко определяет объемы CO2, которые можно покупать и продавать. Вне торговли квотами, то есть в транспорте, сельском хозяйстве или частных домовладениях, сами государства – участники ЕС должны позаботиться относительно соблюдения договоренных уровней снижения выбросов. Однако в этой сфере, так же как при расширении использования возобновляемых энергоносителей, трудно дать ответ относительно возможностей применения санкций в отношении нарушителей. Другими словами, смогут ли Комиссия ЕС и Европейский суд назначать эффективные санкции, если государство-участник не соблюдает согласованных целей?

Если в будущем внутри ЕС некоторые из ключевых тем получат развитие, можно будет уменьшить также внутриевропейские различия в защите окружающей среды. Германия должна будет активнее кооперироваться с восточноевропейскими государствами – участниками ЕС и поддерживать их при реконструкции их энергосистем. Наряду с тематическим переплетением надежности снабжения и охраны окружающей среды – газификация угля в установках, которые способны отделять CO2, чтобы затем хранить его под землей (композитный материал Capture and Storage – CCS). Доведение CCS до рыночной готовности предлагает в среднесрочном аспекте замечательные экспортные шансы, но требует, однако, крупных инвестиций и значительного технологического ноу-хау. Кроме того, нам предстоит еще активное обсуждение, касающееся шансов и рисков этого временного решения, имеющего как политические аспекты, так и связанные с проблемами изменения климата. Подземное размещение конкурирует с другими возможностями использования (например, закачка газа); кроме того, можно строить газопроводы через всю Европу, так как электростанции и подходящие для хранения формации горной породы не находятся в большинстве случаев в одних и тех же регионах.

Одна из самых первоочередных задач состоит в том, чтобы приспособить энергетическую инфраструктуру в Европе к технологиям и видам энергоносителей, благоприятных для окружающей среды. Германия в силу своего географического положения будет особенно затронута этим процессом. Только если транспортные сети будут активно развиваться, для возобновляемых источников энергии станут доступны большие потенциалы. Дело в том, что производства гидроэнергии, энергии ветра и солнечной энергии неравномерно распределены в пределах Европы, часто удалены от центров потребления. Поэтому только всемерное развитие внутриевропейских электрических сетей сделает возможным покрытие базовых и пиковых нагрузок. Но для этого необходимо изменить коренным образом качество электросетей. Необходимы интеллигентные управляющие механизмы, которые сейчас обозначаются как smart grid. Однако их широкое внедрение заставляет себя ждать.

Берлин