Правительство получит право увеличивать свои расходы в обход Госдумы

В Минфине указывают на технический характер вносимых поправок. Фото Reuters

В среду Госдума может принять в первом чтении внесенный правительством проект поправок в Бюджетный кодекс (БК). Одно из предложений: Минфин сможет занимать на внутреннем рынке с превышением плана. Правительство – увеличивать расходы без внесения поправок в закон о бюджете. Для экономики рост заимствований не самый лучший сигнал, так как государство начнет активнее конкурировать с бизнесом за деньги инвесторов и банков, обращают внимание эксперты. А значит, снижение ставок может идти медленнее. 

Правительство получит право осуществлять государственные внутренние заимствования с превышением предусмотренных действующим законом о бюджете показателей верхнего предела внутреннего госдолга и программы внутренних госзаимствований. 

В частности, такая поправка предусмотрена в законопроекте о внесении изменений в БК и отдельные законодательные акты, который правительство внесло в Госдуму. В соответствии с поправками правительство сможет увеличивать объем источников внутреннего финансирования дефицита с превышением верхнего предела внутреннего госдолга в пределах остатков средств на едином казначейском счете.

Документом также устанавливается, что в ходе исполнения бюджета в текущем году правительство получит право увеличивать расходы без внесения поправок в закон о бюджете не только в пределах дополнительных ненефтегазовых доходов, как это предусмотрено сейчас, но и в пределах увеличения объема источников внутреннего финансирования дефицита, а также уменьшения бюджетных остатков, образовавшихся на 1 января 2026 года.

Глава Минфина Антон Силуанов на прошлой неделе сообщал, что параметры федерального бюджета РФ на 2026 год будут корректироваться. «Мы будем корректировать параметры текущего года и текущего дефицита, планово 1,6% ВВП (дефицит бюджета. – «НГ»). Видим, что есть тенденция к изменению этих параметров. Несколько возрастет дефицит», – рассказывал он. При этом министр подчеркивал, что коррекция не приведет к «существенному» увеличению объемов внутренних заимствований. «У нас сегодня валовые внутренние заимствования… 5,5 трлн руб. мы должны занимать. Во всяком случае, планируем, что если и будет увеличение, то оно будет не такое значительное, как в прошлом году», – отметил он. Отвечая же на вопрос, за счет каких источников будет покрываться дефицит, министр пояснял, что источников много – «есть и остатки бюджета, есть и реализация активов, и так далее и тому подобное».

В Минфине поправку называют технической. «Мы с учетом обсуждения указанного законопроекта на комитете вносим, по сути, техническую поправку для нас. Это право в случае, если нам не хватит дополнительных доходов от пересмотра макроэкономики, увеличить объем долга», – объясняла первый замминистра финансов Ирина Окладникова, представляя поправку на заседании думского комитета по бюджету и налогам.

Аналогичный маневр в части госдолга правительство получало в конце 2024 года, когда устанавливалось право правительства не проводить через парламент поправки в бюджет того года, увеличивающие расходы на сумму до 1,5 трлн руб. Минфин пояснял, что профинансированы они будут не за счет заимствований или средств Фонда национального благосостояния (ФНБ), а за счет накопленных рублевых остатков федерального бюджета.

Действующим законом о бюджете на этот год предусмотрен дефицит в размере 3,8 трлн руб., или 1,6% ВВП. При этом по итогам пяти месяцев этого года дефицит составил 6,01 трлн руб., или 2,6% ВВП. Программа внутренних государственных заимствований предусматривает в 2026 году валовой объем размещения 5,5 трлн руб., погашение – 1,3 трлн руб., чистое привлечение – 4,173 трлн руб.

При этом российский уровень госдолга все еще заметно ниже многих стран. «Госдолг Еврозоны в 2025 году вырос до 81,7% от ВВП. Худшие показатели известны: у Греции – 146%, у Италии – 137%, Франции – 115%, Бельгии – 108%. У России, кстати, – 16,4%. Но плавающая такая цифра немножко... Некоторые наши эксперты показывают цифру 15,8%. Но, во всяком случае, несопоставимая величина», – обращал внимание президент РФ Владимир Путин в ходе пленарного заседания Петербургского международного экономического форума. Дефицит бюджета РФ также заметно ниже, чем в развитых странах. «Дефицит бюджета Евросоюза в 2025 году – 3,1% ВВП. Максимальный дефицит у таких стран, как Польша, – 7,3%, Бельгия – 5,2% Франция – 5,1%, США – 5,9%. В России – 2,6%. Он может по итогам этого года подрасти, но, я думаю, будет все равно меньше, чем у других промышленно развитых стран», – подчеркивал Владимир Путин.

Тем не менее на высокий уровень бюджетного дефицита еще месяц назад обращали внимание в Центробанке. Высокий уровень дефицита и рекордные расходы федерального бюджета в первом квартале могут привести к большему бюджетному импульсу по итогам 2026 года, что повышает вероятность меньшего, чем ожидалось, дезинфляционного эффекта от бюджетной политики, говорилось в резюме обсуждения ключевой ставки ЦБ РФ, обнародованной в мае.

Напомним, в конце апреля ЦБ снизил ключевую ставку до 14,5% годовых. При этом в своем заявлении регулятор усилил фокус на риски для денежно-кредитной политики со стороны бюджета. «Дефицит федерального бюджета в первом квартале 2026 года сложился высоким на фоне рекордного исполнения расходов. Участники отметили, что такая динамика расходов может быть сигналом большего, чем заложено в базовом сценарии, бюджетного импульса по итогам года. Подобная ситуация уже наблюдалась ранее, когда активное авансирование расходов в начале года приводило к более высокой траектории бюджетных расходов по году в целом. Это повышает вероятность того, что бюджетная политика в 2026 году может не дать ожидаемого дезинфляционного эффекта», – говорится в резюме по ставке.

«Вы знаете, что идут сейчас дискуссии по поводу возможных изменений параметров бюджета. Но логика, как я уже говорила, единая: чем больше будут расходы бюджета, и важнее даже структурные, если сложится больше структурный первичный дефицит бюджета, то это потребует более жесткой денежно-кредитной политики», – подчеркивала глава ЦБ Эльвира Набиуллина.

Сам по себе дефицит в 2,6% ВВП действительно пока не выглядит критичным, соглашается аналитик Freedom Global Владимир Чернов. «Проблема тут в другом. План на весь год был 1,6% ВВП, или 3,8 трлн руб., а за январь–май дефицит уже достиг примерно 6,0 трлн руб. То есть бюджет формируется в разы хуже утвержденного плана. А опасность появляется, если такой разрыв сохранится во втором полугодии. Тогда итоговый дефицит может быть выше 2,6% ВВП и приблизиться к 3% ВВП или выше. Для рынка это будет означать больше облигаций федерального займа (ОФЗ), их более высокие доходности, давление на облигации и более осторожную позицию ЦБ по ключевой ставке», – говорит эксперт.

По его мнению, бюджет во втором полугодии частично выровняется за счет сезонности, остатков на счетах, возможной продажи активов и нефтегазовых доходов, если нефть останется дорогой. «Но и риски увеличения дефицита сохраняются. Главные факторы риска – это слабые нефтегазовые доходы, крепкий рубль, высокий уровень расходов и дорогие внутренние заимствования», – перечисляет Чернов. То есть, продолжает он, проблема не в том, что уровень дефицита бюджета уже опасный, а в том, что запас прочности бюджета стал гораздо меньше, а цена новых заимствований для экономики остается высокой.

Если дополнительные заимствования пойдут через внутренний рынок, это увеличит предложение ОФЗ и будет удерживать их доходность на высоком уровне. «Для экономики это не самый лучший сигнал, так как государство начнет активнее конкурировать с бизнесом за деньги инвесторов и банков. В итоге корпоративным заемщикам будет сложнее занимать дешево, а снижение ставок в экономике может идти медленнее», – продолжает аналитик.  

Есть и инфляционный риск. «Если дополнительные заимствования просто закрывают временный разрыв между доходами и расходами, эффект будет умеренным, но если они превращаются в устойчивое расширение расходов, это уже усиливает спрос в экономике и мешает ЦБ быстрее снижать ключевую ставку», – говорит Чернов.

Решение правительства расширить себе право занимать на внутреннем рынке сверх установленных лимитов – это прежде всего инструмент оперативной гибкости, подчеркивает доцент РЭУ им. Плеханова Вадим Ковригин. «Сейчас Минфин может увеличивать расходы внутри года без поправок в закон о бюджете только в пределах дополнительных ненефтегазовых доходов; новая норма добавляет к этому еще два источника – наращивание внутренних заимствований и расходование накопленных остатков на едином казначейском счете. Фактически это позволяет финансировать возросшие расходы, не запуская длительную процедуру согласования бюджетных поправок через парламент. Похожий маневр правительство уже получало в конце 2024 года», – поясняет экономист.

При этом если объемы заимствований будут наращиваться быстрыми темпами, то эффект от этого почувствует рынок ОФЗ. «При ключевой ставке 14,5% и осторожном цикле ее снижения возросшее предложение госбумаг удерживает доходности высокими, удорожает обслуживание долга и частично вытесняет частных заемщиков», – говорит Ковригин. Эксперт сомневается в том, что правительство будет урезать госрасходы до выборов в сентябре. Но вот после, вероятно, задумается.

«Хотя по мировым критериям дефицит бюджета 2,6% ВВП не является высоким, для России ситуация отягощается высокими процентными ставками, по которым правительству приходится занимать, на которые влияют и ключевая ставка ЦБ, и премия за страновой риск и долгосрочные инфляционные ожидания, а также потеря доступа к внешним рынкам капитала, который ранее обеспечивал доступ к более дешевым и долгосрочным заимствованиям. Из-за этого доля процентных расходов на обслуживание долга растет как по отношению к общим расходам бюджета, так и по отношению к ВВП», – добавляет руководитель отдела макроэкономического анализа «Финам» Ольга Беленькая. С другой стороны, продолжает она, относительно высокая стоимость заимствований для Минфина (определяющаяся в результате соотношения спроса и предложения) является бенчмарком для всех рыночных процентных ставок в экономике, то есть от нее во многом зависит и стоимость корпоративных кредитов, и рыночной ипотеки.

«Расширение займов означает, что фактические поступления в бюджет отстают от планов Минфина по доходам и с сокращением расходов не все получается. Само по себе это неудивительно с учетом торможения российской экономики. Однако ни по каким меркам текущий уровень дефицита бюджета не является угрожающим. Но следует помнить, что более высокий дефицит означает более высокую ставку ЦБ», - напоминает завлабораторией денежно-кредитной политики Института Гайдара Евгений Горюнов.