Поставки ядерного топлива для АЭС в Бушере (Иран) стали предметом спора между Россией и США.
Фото Reuters
ДОКТРИНА ФОРМИРОВАНИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО СОЮЗА РОССИИ И США
Основы и ближайшая повестка совместных действий
В российской внешнеполитической элите нарастает неудовлетворенность текущим состоянием и нечеткостью дальнейшего вектора развития российско-американских отношений.
Констатируется спад доверительности двустороннего взаимодействия в результате последних политических разногласий по Ираку и ряду других острых международных проблем. Новые механизмы взаимодействия либо не созданы, либо продолжают пребывать в стадии организационно-концептуального оформления. Многообещающая повестка дня сотрудничества, зафиксированная в Московской декларации о новых стратегических отношениях между Россией и США в мае 2002 г., остается преимущественно на бумаге.
Доминирует понимание, что импульс качественного прорыва в сотрудничестве, сформированный осенью 2001 г., отчасти рассеялся в результате ряда односторонних действий, просчетов и инертности мышления с обеих сторон в течение 2002 - первой половины 2003 г.
После 11 сентября 2001 г. российскому руководству не удалось конвертировать позитивный сдвиг в восприятии России американской внешнеполитической элитой и в общественном мнении США в заметные для РФ изменения американской внешней политики (за исключением проблемы Чечни) на российском направлении, а также в создание устойчиво позитивного имиджа России в США. Не произошло реального сдвига в формировании пророссийского лобби на американском внутриполитическом поле. Как следствие, практически в неизменном виде сохраняется архитектура законодательных ограничений на экономическое и технологическое взаимодействие с РФ, сохраняются и даже усиливаются визовые барьеры, фактически заблокировавшие реализацию инициативы президентов по расширению контактов между людьми.
В этой связи приоритетным становится формулирование долгосрочной цели российско-американского сотрудничества, которая открывала бы перспективу качественного прорыва в отношениях между нашими странами. Данной привлекательной целью может стать формирование стратегического союза между Россией и США.
Главный вопрос, на который мы хотели ответить этим документом, - отвечает ли стратегическое сближение России с США интересам России, каковы риски такого курса и будет ли такое решение отвечать сбалансированной политике как США, так и России в отношении других мировых центров (Европы, КНР) и международных институтов (ООН, НАТО, СНГ и т.п.).
В связи с этим предлагаются базовые тезисы к формированию доктрины.
Выбор России в пользу стратегического партнерства с США был сознательно сделан 11 сентября 2001 г. и явился результатом геополитического и идеологического самоопределения РФ в современном мире - в российской политике именуемого "европейским выбором", но политически означающего прежде всего сближение с США.
В то же время доминирующим пока остается американский подход к формированию и даже манипулированию в американских интересах двусторонней повестки дня. России в качестве основы развития стратегического сотрудничества с США в основном предлагается американская внешнеполитическая повестка. В результате в тени остаются задачи собственной стратегии России...
Решительный поворот в российской внешней политике после 11 сентября 2001 г. явился актом геополитического и цивилизационного самоопределения России, а не жестом в поддержку США. Этот факт является ключевым для понимания спектра соответствующих дискуссий в российском экспертном сообществе. Практической альтернативы развитию российско-американского стратегического сотрудничества в ответственных политических кругах России не предлагалось, и, по-видимому, таковая не существует.
После 11 сентября в российской политической и интеллектуальной элите практически обнулилось влияние сторонников конфронтации с США. Нет и принципиальных противников российско-американского стратегического сотрудничества. Все представленные в экспертном сообществе позиции исходят из целесообразности продвижения к новой парадигме отношений, разногласия же относятся к определению конкретных условий и рисков такого партнерства.
Тем самым обновился принципиальный спектр позиций в отношении Америки. Доминирующей в экспертном дискурсе и в практической политике РФ является установка на равновекторное развитие отношений РФ с США и с Европой, в рамках общего "европейского выбора" России. Некоторая небольшая часть российской внешнеполитической элиты при этом ориентирована на позиции "младшего партнера США" и проведение, по сути, "клиентской" политики.
Значительная часть экспертного сообщества - так называемая "платформа недоверия" - выражает скептицизм относительно целей американской политики вообще и в отношении России в частности. По их мнению, перспектива стратегического союза нереалистична, а плата, которую могут потребовать за него США, окажется чрезмерной в смысле вовлечения РФ в американские военные авантюры.
Примечательно, однако, что даже сторонники "платформы недоверия" выступают против конфронтации с США и считают желательным сближение с Соединенными Штатами, но только на жестких условиях приоритета российского влияния в СНГ и определенных международно-правовых "сдержек" на односторонние силовые действия США...
Курс на стратегическое сотрудничество России и США практически воспринят обществом как наиболее реалистический для национальных интересов России. Скептическая риторика "разочарований" и "охлаждений" в отношениях влияет самое большее на темпы сближения, но не на стратегический курс.
Тем не менее налицо несовпадение декларируемых приоритетов с материальным наполнением сотрудничества. Необсуждаемость различного понимания даже таких центральных приоритетов, как борьба с терроризмом, прячет опасные расхождения в их трактовке, которые, вдруг обнаруживаясь, приводят к испытанию доверия (недавний иракский кризис).
Кардинальный сдвиг в отношениях невозможен без изменения общественного мнения по вопросам российско-американских отношений...
Разное понимание таких ключевых понятий, как терроризм, демократия, международное сообщество и т.п., непреодолимо без должного подключения неправительственных кругов к развитию стратегического союза Россия-США┘
Принципиальной для России следующей фазой сотрудничества мы считаем формирование стратегического союза России и США с взаимофиксацией новых официальных статусов в доктринальных документах двух стран.
Стратегической целью такого союза должно стать предотвращение появления государств или группы государств, а также негосударственных объединений, обладающих ядерным оружием, иными видами ОМУ, а также средствами их доставки, и способных нанести РФ, США и их союзникам катастрофический ущерб.
Подтверждением факта такого союза явится состояние российско-американских отношений, позволяющее распространить на Россию действующий в американском законодательстве статус "ключевого союзника - нечлена НАТО" (Essential Non-NATO Ally - ENA). Такой статус сегодня имеют Австралия, Новая Зеландия, Япония, Южная Корея, Израиль и Аргентина. Он дает этим странам практически такие же права в плане обмена разведывательной информацией, доступа к американским военным технологиям и внешнеполитического консультирования, что и членам НАТО. Получение данного статуса предполагает вывод России из ограничительных списков по контролю над американскими технологиями военного и двойного назначения.
Главная задача стратегического союза состоит не в сглаживании противоречий, неизбежно возникающих в ходе несогласованных действий, а в строительстве нового фундамента мировой системы и - самое простое и самое очевидное - в действиях, направленных на повышение защищенности и социального благополучия граждан двух стран.
Сохранение равновекторности политики России, роль Европы и КНР при приоритетности сотрудничества в области безопасности с США должны остаться важнейшим элементом внешнеполитической доктрины РФ.
Европа и Китай остаются равномощными составляющими в политике обеих стран. При этом Европа играет для России особую роль в свете сохраняющейся возможности дальнейшей европейской экономической интеграции РФ в рамках Единого экономического пространства с ЕС. Это означает, что как России, так и США предстоит выработать и добровольно принять норму необходимого согласия Европы на новые международные проекты, в том числе подразумевающие применение силы в борьбе с современными угрозами безопасности┘
Стратегический союз России и США не должен быть направлен против какого-то третьего государства или группы государств. Стратегический союз - союз, основанный на принципе "союз за", а не "против".
Целеполагание уже действующего оперативного военного противодействия международному терроризму должно быть дополнено установкой на союзнические отношения по борьбе с распространением ОМУ.
Россия не претендует на право вето в отношении действий США на международной арене. Однако очевидной является необходимость выхода на какое-то общее понимание реалистичных критериев допустимости применения силы, в том числе превентивного, в условиях невозможности принятия решения в СБ ООН.
Как минимум такое понимание должно быть выработано применительно к трем базовым сценариям, которые будут доминировать в линейке международных кризисов на среднесрочную перспективу:
- ликвидация террористических групп и баз подготовки террористов на территории третьих государств;
- угроза приобретения ОМУ агрессивными нестабильными режимами с перспективой его передачи или случайного попадания в руки международных террористов;
- угроза масштабных гуманитарных катастроф и массовой гибели людей в результате вооруженных столкновений на межэтнической и межконфессиональной почве, масштабных нарушений прав человека и политики национального геноцида со стороны тоталитарных репрессивных режимов, а также в результате голода и массовых эпидемий.
Главным условием формирования стратегического союза России и США является переход от мониторинга слабостей друг друга по каждой проблеме к анализу возможностей партнера в ее решении.
Угрозы интересам России в результате реализации доктрины формирования стратегического союза России и США представляются ограниченными и связаны прежде всего с опасностью частичного перевода на РФ целеполагания враждебных США сил и государств. Вместе с тем большинство таких угроз интересам РФ уже существует (международный терроризм, распространение ОМУ, региональные вызовы), и стратегический союз с США не приведет к их качественному росту. Наоборот, Россия через США получит дополнительные ресурсы для их эффективной нейтрализации.
Борьба взаимовраждебных комбинаций на постсоветском пространстве и в других чувствительных для обеих стран регионах - бессмысленна. Она представляет из себя наследие эпохи Клинтона-Ельцина, не несет никакой рациональной нагрузки, отравляет взаимное доверие и должна быть просто прекращена. Ключевая роль России в СНГ в борьбе с терроризмом уже признана на саммите "восьмерки" в Эвиане. США должны осознать и признать за Россией роль основного партнера Вашингтона на постсоветском пространстве.
Необходимое и ожидаемое российскими элитами признание со стороны США приоритетности национальных интересов России в зоне СНГ не подразумевает односторонности российских силовых действий, "гегемонизма" и ущемления суверенитета независимых государств. Данный тезис следует понимать не в неоимперском смысле ("Россия в границах бывшего СССР"), отсутствующем в современной политике, а в плане признания Соединенными Штатами особой роли и статуса РФ как главного стратегического партнера США в реализации общей глобальной повестки дня на постсоветском пространстве (данный термин более не применяется к странам Балтии). При этом совместная повестка дня включает в себя в том числе такие традиционно европейские ценности, как правовая демократия и защита основных свобод. Цель России - не выдавить США из постсоветских государств, а продвигать российские интересы в регионе, опираясь на поддержку и взаимодействие с США. Взаимная опора на силы друг друга является залогом успеха...
Политическая ситуация требует от России выдвижения и реализации масштабного внешнеполитического проекта, стратегической целью которого является обеспечение качественного прорыва в российско-американских отношениях и практического перевода их в плоскость глобального стратегического союза.
Реализация данного проекта осуществлялась бы в течение 2003-2005 гг. и проходила бы в два этапа:
- на первом этапе (тестовый период) предпринимается ряд взаимных политических шагов, демонстрирующих обоюдную готовность администраций двух стран действовать в интересах партнера как совместного проекта;
- на втором этапе осуществляется коррекция доктринальных стереотипов в американском и российском общественном мнении с помощью взаимных политических шагов по координации действий на международной арене, а также публичной артикуляции общей стратегии разработки российско-американских отношений. Главная задача второго этапа - побудить Белый дом артикулировать перевод российско-американских отношений в союзнический формат в качестве одного из приоритетов своей внешней политики в течение (весьма вероятного) второго срока президентств В.Путина и Дж. Буша.
В настоящий момент отсутствуют адекватные новому целеполаганию механизмы сотрудничества. Необходима реструктуризация повестки дня российско-американских отношений и формирование новых эффективных инструментов взаимодействия...
Предлагается сформировать более прочную связку по линии Совет национальной безопасности США - администрация президента России. Именно эти институты и их лидеры могут наиболее адекватно оценить стратегические интересы своей страны и в то же время контролировать бюрократию...
Пока России удалось продвинуть только ограниченное число собственно "своих" вопросов в повестку дня двусторонних отношений. Например, Чечня теперь рассматривается как проблема безопасности и борьбы с международным терроризмом, а не только как вопрос "качества российской демократии". Частично начато обсуждение, не перешедшее пока в фазу решений, проблемы снятия американских законодательных ограничений, дискриминирующих Россию (Джексон-Вэник, запреты на передачу чувствительных технологий и т.д., развитие энергетического диалога и т.д.).
Необходимость переформатирования повестки дня российско-американских отношений подразумевает переход от рассмотрения вопросов, представляющих взаимный интерес, к объединению вопросов, представляющих максимальный интерес для каждой из сторон. Это позволит добавить к проблемам Ирака, Ирана, Северной Кореи, значимым в первую очередь для США, первостепенные для России вопросы снятия многочисленных препятствий для российского бизнеса на американском и иных рынках, а также проблемы российского влияния на постсоветском пространстве...
Исходя из вышеназванных тезисов, ближайший план действий до конца 2003 г. связан, во-первых, с помощью Америке со стороны России в решении ключевых для американской повестки проблем; во-вторых, с прояснением российских критериев оценки действий США.
Ирак. С учетом высокой заинтересованности администрации Буша в сокращении сроков оккупации Ирака и, соответственно, в уменьшении политических, финансовых, военных и пропагандистских издержек для США, целесообразно предложить Вашингтону программу тесного сотрудничества в послевоенном урегулировании на территории Ирака. Предложить Вашингтону наше участие по линии МЧС РФ в восстановлении жизненно важной инфраструктуры Ирака, иракской системы образования и здравоохранения, в подготовке совместно с США новых иракских вооруженных сил и полиции, подразделений спасателей. Одновременно поставить вопрос о максимальном учете интересов российских нефтяных компаний в освоении энергоресурсов Ирака, о тесной координации с РФ политики будущего иракского правительства по экспорту нефти (в случае выхода Ирака из ОПЕК), а также настаивать на участии РФ в формировании будущей региональной системы безопасности в Персидском заливе...
Уход США из Ирака по вьетнамскому образцу, под давлением партизанского сопротивления, может иметь катастрофические последствия, так как послужит прологом к приходу к власти религиозных экстремистов и в самом Ираке, и в других странах региона...
Северная Корея. Администрация Буша рассматривает шестисторонние переговоры как инструмент перевода северокорейского ядерного кризиса в фазу дипломатического урегулирования. Хотя Белый дом не намерен возвращаться к "Рамочным договоренностям" 1994 г., администрация Буша рассматривает возможность заключения нового соглашения, которое обеспечило бы полный демонтаж всей ядерной программы КНДР в течение нескольких последовательных этапов в обмен на ряд одновременных шагов со стороны США, Китая, России, Южной Кореи и Японии.
В этой связи для РФ важно четко заявить о неприемлемости возвращения к ключевой идее "Рамочных договоренностей" 1994 г. о строительстве в КНДР международным консорциумом КЕДО двух легководных ядерных реакторов. Нашим интересам отвечало бы инициативное предложение о превращении РФ в главного поставщика электроэнергии в Северную Корею...
Другим направлением российского участия в урегулировании кризиса вокруг северокорейской ядерной программы должен стать вывоз в РФ для переработки и захоронения всех имеющихся у КНДР ядерных материалов и отработавшего реакторного топлива в рамках общей договоренности по урегулированию с участием США, КНР, Японии, Южной Кореи и МАГАТЭ.
Определенной перспективной контригрой РФ могло бы стать предложение о дополнении политических заявлений об отсутствии у США враждебных намерений в отношении КНДР одновременным открытием миссии интересов США при российском посольстве в Пхеньяне с последующим установлением дипломатических отношений между КНДР и США...
Иран. Необходимо четко обозначить наше понимание недопустимости получения Тегераном ядерного топливного цикла. Одновременно следует подчеркнуть нашу готовность вести дело к выработке совместно с США и ЕС комплексной договоренности, сохраняющей за Ираном возможности продолжения проектов по строительству коммерческих АЭС при полном отказе от создания собственных объектов ЯТЦ (с обязательным демонтажем под контролем МАГАТЭ уже построенных объектов) и обеспечении поставок топливных сборок из России (закрепить за РФ положение единственного официального поставщика реакторного топлива в Иран). Целесообразно также в качестве первого шага увязать поставку ядерного топлива для АЭС в Бушере с подписанием и ратификацией Ираном дополнительного протокола о гарантиях МАГАТЭ┘
Следует добиваться от США согласия не препятствовать сотрудничеству с Ираном наших энергетических компаний┘ Россия должна также решительно отводить американские возражения против российских поставок в Иран отдельных видов обычных вооружений, не создающих угрозу интересам безопасности США и Израиля в регионе...
Подключение России к новой американской инициативе в области нераспространения ОМУ. Целесообразно дать положительный ответ на предложение США о нашем участии в многосторонней инициативе по формированию правовой базы и военно-технических инструментов для проведения совместных операций по перехвату морских и воздушных судов третьих стран, осуществляющих транспортировку ОМУ, их компонентов, средств доставки и средств производства из страны-пролиферанта к конечному получателю (государству или негосударственной группе)...
Обозначение российских критериев оценки шагов администрации США. Необходимо заявить о наших ожиданиях серьезных подвижек в американском законодательстве - быстрой отмены как минимум части дискриминационных актов, перечисленных в докладе Совета Федерации "Законодательство США и российские интересы" 2002 г. Поправка Джексона-Вэника стоит на особом счету...
Необходимо настаивать на практическом содействии со стороны США в защите прав русских в Прибалтике - правительства Латвии и Эстонии накопили значительный опыт дискриминации русскоязычного населения и уклонения от давления европейских институтов (включая прямой обман ПАСЕ и ОБСЕ)...
Стратегический союз России и США должен базироваться не только на общности интересов, но и на общности ценностей и идеалов. В этой связи представляется важным сформировать рамки политической дискуссии по продвижению на международной арене общих ценностей, разделяемых большинством общественного мнения как в России, так и в США. Среди них важнейшее значение имеют проблемы свободы, прав и ответственности личности, демократии, ответственности за происходящее в мире.
Для того чтобы претендовать на признание США и странами ЕС особых прав России в ближнем зарубежье, необходимо, чтобы политика России по отношению к этим странам базировалась на общих с США и Европой ценностях. В противном случае такие претензии России на особую роль с неизбежностью будут оспариваться┘
Иван Родин 
Дарья Гармоненко 
