1. Цели государственной политики в сфере энергетики
ЦЕЛЬЮ государственной политики в сфере энергетики является обеспечение динамичной развития этой отрасли, способного удовлетворить потребности граждан и жителей России в электрической, тепловой и иной энергии для бытовых и производственных нужд экономически эффективным образом как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.
В соответствии с этой целью критериями успеха государственной политики в сфере энергетики являются:
- обеспечение динамичности развития отрасли, снятие препятствий на пути этого развития;
- обеспечение баланса между интересами производителей и потребителей, отвечающего потребностям развития общества;
- экономическая эффективность, означающая прибыльную работу предприятий отрасли, минимизацию расхода ресурсов энергетики и ее продукции;
- долгосрочный характер реализации трех предыдущих критериев.
Экономическая теория и мировая практика хозяйственной жизни убедительно показывают, что единственным способом достижения поставленной цели является создание и внедрение правил хозяйственной деятельности, основанных на свободе заключения и расторжения контрактов, жестком государственном обеспечении прав собственности и выполнения контрактных обязательств при полном исключении иного вмешательства государства в хозяйственную деятельность.
2. Цели концепции
В соответствии с критериями, перечисленными в разделе 1, целью настоящей концепции является достижение ситуации, в которой:
2.1. Любое юридическое или физическое лицо, обладающее необходимыми ресурсами и способное удовлетворить законодательно установленным стандартам (нормативам) безопасности, вправе свободно заниматься генерацией, передачей, сбытом электрической, тепловой и другой энергии.
2.2. Компании, занимающиеся генерацией, передачей, сбытом электрической, тепловой и другой энергии, а также потребители имеют право заключать между собой любые контракты на поставку продукции, оказание услуг, использование производственных мощностей друг друга и т.д. и определять все условия этих контрактов включая цены. Исключено вмешательство государственных органов в заключение контрактов и в определение их условий.
2.3. Производители и потребители несут полную ответственность за выполнение договорных обязательств.
2.4. Отсутствуют какие бы то ни было внедоговорные обязательства участников рынка.
2.5. Отсутствует какое бы то ни было антимонопольное регулирование. В частности, отсутствуют запреты на вертикальную или горизонтальную интеграцию, отсутствует регулирование цен на какие бы то ни было виды продукции и услуг и т.д.
2.6. Отсутствуют какие бы то ни было субсидии, льготы, социальные гарантии и т.п. за исключением прямых денежных выплат из бюджета конкретным субсидируемым потребителям.
2.7. Отсутствует лицензирование, т.е. выдача предварительных разрешений на ведение деятельности. Оно заменено регулярным мониторингом (аудитом) технического состояния энергетических объектов в соответствии с законодательно установленными стандартами (нормативами) безопасности.
2.8. Отсутствует какое бы то ни было специальное отраслевое законодательство и регулирование.
3. Особенности текущей ситуации
Подавляющая часть производственных мощностей, предприятий и правил хозяйственной деятельности в современной российской энергетике представляет собой наследство Советского Союза. В силу этого современное состояние отрасли существенным образом отличается от описанного выше целевого состояния. Наиболее существенные отличия состоят в следующем:
1. Существующие производственные активы и хозяйствующие субъекты обременены множеством обязательств, признаваемых и обществом, и государством, и акционерами энергетических компаний, но, как правило, не оформленных в явном виде. К таким обязательствам, в частности, относятся:
- ответственность за устойчивое и бесперебойное снабжение электрической и тепловой энергией различных категорий потребителей независимо от выполнения ими договорных обязательств;
- наличие хозяйствующих субъектов, не подлежащих отключению за невыполнение обязательств по оплате электрической и тепловой энергии;
- субсидирование бытового потребления - отпуск электроэнергии и тепла населению по "социально приемлемым" ценам;
- обязательства владельцев электростанций по осуществлению балансирующей генерации.
Фактически сложившееся энергетическое хозяйство в российском обществе рассматривается не как обычный объект собственности, а как "объект общего пользования" - хозяйство, обремененное сервитутами (обязательствами перед третьими лицами), определенные права по отношению к которому имеют все российские физические и юридические лица, а не только формальные собственники.
Большинство предлагаемых концепций реструктуризации РАО "ЕЭС России" и электроэнергетики в целом, как правило, направлено на аннулирование части обязательств (например, субсидирование потребителей), но одновременно предполагает создание новых обязательств ("свободный и недискриминационный доступ к сетям").
2. Сложившиеся обязательства оформлены не в рамках гражданско-правовых отношений, а в виде административного регулирования (ценовое регулирование, антимонопольное регулирование, технические нормативы и т.д.). По этой причине вновь создаваемые производственные мощности в энергетике (включая и генерацию, и сети) автоматически подпадают под бремя обязательств, первоначально относившихся к старым объектам, доставшимся в наследство от советского периода. Поскольку мгновенное и полное аннулирование этих обязательств невозможно, административное регулирование приводит к подавлению активности, направленной на создание нового.
3. Антимонопольное регулирование подавляет развитие независимых производителей в энергетике, поскольку практически все вновь возникающие мощности в сфере генерации и передачи электроэнергии ориентированы на долгосрочные контрактные отношения первоначально с небольшим числом потребителей, т.е. по критериям антимонопольного законодательства, автоматически оказываются локальными монополиями со всеми вытекающими из этого последствиями. Поэтому антимонопольное законодательство является одним из главных препятствий на пути развития конкуренции в энергетике.
4. Лицензирование имеет предварительный разрешительный характер, что ведет к дополнительным "барьерам входа", а в условиях тесной взаимосвязи разрешительных органов и существующего бизнеса ведет к прямому препятствованию развитию новых энергетических систем.
Наличие у современной российской энергетики этих особенностей требует комплекса переходных мер.
4. Меры переходного периода
Главная задача переходного периода - создать возможность для развития всех видов бизнеса в сфере энергетики при сохранении существующих обязательств, связанных исключительно со "старыми" активами, созданными в советский период.
Для этого реализуются следующие меры.
1. Замена предварительного разрешительного лицензирования на регулярный мониторинг соблюдения нормативов безопасности.
Росэнергонадзор не будет иметь права запретить новому производителю заниматься энергетическим бизнесом (отказать в выдаче лицензии), но будет иметь право проводить регулярные инспекции и - в случае нарушений нормативов - штрафовать или требовать прекращения деятельности в судебном порядке.
2. Оформление в явном виде всех неявных обязательств, связанных с существующим энергетическим комплексом, доставшимся в наследство от советского периода.
Таким образом, все существующие обязательства (льготные цены, субсидии и пр.) переводятся из сферы административного права в сферу гражданского права, из области дискреционного регулирования в область имущественных отношений.
Некоторые явно оформленные обязательства могут иметь временный характер, другие могут быть бессрочными.
Явно оформленные обязательства, как и всякие имущественные права, могут быть предметом обмена, купли-продажи и выкупа. В частности, энергетическая компания, созданная на основе бывших советских активов, может со временем выкупить все связанные с этими активами обязательства и таким образом перейти в режим компании, полностью создавшей свои собственные производственные активы с нуля.
Обязательства должны быть привязаны к активам (имуществу), а не к хозяйствующим субъектам (РАО "ЕЭС России", региональные АО-энерго и пр.). Передача имущества возможна только вместе с обязательствами.
3. Отмена норм административного регулирования, выполнявших до настоящего момента роль обеспечения обязательств.
К числу этих норм, в частности, относятся:
- регулирование цен и тарифов;
- списки потребителей, не подлежащих отключению за неуплату;
- нормы, предусматривающие ответственность за снабжение электроэнергией;
- право свободного и недискриминационного доступа к сетям (см. ниже).
С момента отмены административного регулирования выполнение старых обязательств обеспечивается общим гражданским и уголовным правом в соответствии с соглашениями, оформляющими эти обязательства.
Все действия с имуществом существующих энергетических компаний (в частности, РАО "ЕЭС России") производятся только с учетом оформленных обязательств. При любых разделениях компаний или создании дочерних компаний права владельцев обязательств подлежат безусловной защите наравне с правами иных кредиторов.
Вновь создаваемые предприятия и производственные мощности в генерации, передаче, распределении электрической и тепловой энергии свободны как от старых обязательств, так и от административного регулирования.
4. Оформление права свободного и недискриминационного доступа к сетям в виде обязательств существующих компаний по сервитутам.
Право свободного доступа к сетям охватывает только существующие сети РАО "ЕЭС России" и региональных АО-энерго (сети, доставшиеся по наследству от СССР). Вновь построенные сети свободны от этого обязательства.
Это право распространяется только на владельцев существующих генераторов и на существующих потребителей. Новые генераторы и новые потребители этого права не имеют и определяют условия своего подключения к этим сетям на основе договоров с владельцами сетей.
Право свободного доступа к сетям ограничено во времени законодательно установленным сроком (20-30 лет).
5. Отмена всех норм государственного регулирования, препятствующих развитию бизнеса в сфере энергетики.
Прежде всего это относится к антимонопольному законодательству, наиболее пагубно воздействующему на развитие конкуренции в энергетике.
6. Принятие законов, позволяющих приобретать в собственность землю как в городской, так и в сельской местности для использования в энергетическом бизнесе (в частности, для строительства линий электропередачи).
5. Заключительные замечания
Основной акцент в настоящей концепции - создание возможностей для возникновения и развития новых компаний, мощностей и видов бизнеса в энергетике, а не реструктуризация (передел, приватизация, национализация и т.д.) старых компаний и мощностей. Поэтому она не содержит конкретных предложений по реструктуризации существующих энергетических компаний - РАО "ЕЭС России", региональных АО-энерго и др.
Более того, в рамках настоящей концепции РАО "ЕЭС России" можно реформировать по любому из предлагаемых вариантов, либо некоторое время не реформировать вовсе. Единственное ограничение - до любых трансформаций должны быть явно оформлены все неявные обязательства (сервитуты), эти обязательства должны быть привязаны к имуществу (активам), а передача имущества от одного лица к другому возможна только вместе с обязательствами.
Вопросы реструктуризации компаний могут быть полностью оставлены в ведении их владельцев (включая государство) при условии явного оформления существующих обязательств этих компаний и жесткого обеспечения выполнения этих обязательств со стороны государственной системы правоприменения.
Андрей Довголенко 
