Нулевое законотворчество

«Нулевые чтения» становятся главной приметой новой Думы. Лидеры парламентского большинства настаивают на том, чтобы законопроекты обсуждались не на Охотном Ряду, а на Старой площади и Краснопресненской набережной. В Доме правительства будет обустроен специальный кабинет для думских лидеров. Во вчерашнем сообщении правительственной пресс-службы говорится, что этот кабинет смогут посещать спикер Борис Грызлов, первый вице-спикер Александр Жуков и другие руководители нижней палаты парламента. Так думцам будет «удобнее взаимодействовать с правительством и осуществлять совместную законопроектную деятельность», – пояснил начальник Департамента правительственной информации Алексей Горшков. Таким образом, «нулевые чтения» станут самой важной и ответственной частью работы допущенных к этому процессу парламентариев.

В связи с этим возникает естественный интерес – каким образом на практике будет реализовываться это новшество? Многие ли депутаты смогут поучаствовать в сей творческой работе? Пригласят ли представителей оппозиции? Как распределятся обязанности между думскими «подотделами» главной партии страны, которыми руководят товарищи Пехтин, Морозов, Володин и Катренко?

Увы, пока что ничего конкретного о «нулевых чтениях» не может сказать даже тот человек, который от имени «Единой России» поставлен на это дело. Первый вице-спикер Александр Жуков на просьбу корреспондента «НГ» поделиться знаниями по этому вопросу сообщил только, что «это не какая-то формальная процедура – ее и не может быть вовсе, – а это процесс согласования позиций между фракцией «Единая Россия» и правительством и между администрацией президента и фракцией». Из этой фразы следует, пожалуй, только один вывод: оппозиция к «нулевой», то есть по нынешним временам самой важной, фазе законотворческой деятельности допущена не будет.

Но как технически будут проходить внепарламентские диспуты с исполнительной властью? Оказывается, некоторые «медведи» уже выдвинули предложения зафиксировать «нулевое чтение» как обычную регламентную норму, подробно прописав порядок такого рода «законотворчества». Но позже от этой идеи отказались. И правильно сделали, считает Александр Жуков. По его мнению, «нулевые чтения» физически невозможно регламентировать потому, что способы консультаций слишком разнообразны. Но в любом случае открытых дискуссий в самой Думе, как считает Жуков, должно стать меньше. Первый вице-спикер также убежден, что «единороссы» при обсуждении законов должны спорить с другими фракциями, но ни в коем случае не с правительством.

А начались ли уже пресловутые «нулевые чтения»? Депутаты сейчас разъехались в регионы, но для такого рода процедур собираться в Думе им вовсе не обязательно. Корреспондент «НГ» попросил Жукова назвать хотя бы несколько законов, находящихся в данной стадии обсуждения. «Можете считать, – ответил вице-спикер, – что сейчас идет «нулевое чтение», скажем, проекта закона о снижении единого социального налога и пакета законов по ипотеке». Любопытно, что часть из перечисленного уже одобрена предыдущей Думой в первом чтении и теперь готовится ко второму.

Впрочем, Жуков назвал и ряд законопроектов, которые находятся в специальном списке правительства, на днях присланном в Думу. Кабинет министров уведомляет, что сейчас идет разработка концепций данных актов, и предлагает депутатам поработать вместе. В этом списке, к примеру, проект закона об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, о введении нового механизма взимания НДС – через специальные счета, о консолидированной финансовой отчетности предприятий, о корректировке списка лицензируемых видов деятельности. Заметим, что некоторые из названных первым вице-спикером законопроектов уже готовы к вынесению на заседание правительства, а это значит, что по крайней мере концепции их уже утверждены.

Таким образом, депутатов или вводят в заблуждение насчет их роли в законодательном процессе, или не считают нужным от них скрывать, что их дело – выторговывать что-то по мелочам. Опрошенные корреспондентом «НГ» законодатели – как бывшие, так и нынешние, как участвовавшие в каких-либо консультациях ранее, так и не причастные к кулуарным переговорам – отозвались о «нулевых чтениях» примерно в одинаковых выражениях. По словам одного из них, «торговаться серьезно с правительством и администрацией будут всего несколько человек, а остальным просто скажут – президиум фракции решил так-то и так-то». Сам Жуков считает, что хотя в согласовательных процедурах теоретически может участвовать любой депутат, а практически – скорее член соответствующего думского профильного комитета, на деле проблема заключается совсем в другом. По его словам, «депутатов, желающих участвовать в предварительном обсуждении законов, действительно много, но гораздо меньше тех, кто может это делать на профессиональном уровне, то есть тех, кому не надо объяснять, о чем идет речь».

И все-таки пессимисты, полагающие, что рядовой депутат из ЕР никогда не сможет донести своего мнения до исполнительной власти, более трезво глядят на действительность. Об этом свидетельствует и история возникновения «нулевого чтения» в его чистом виде – то есть предварительных дебатов вокруг еще не сформированного проекта закона. Автором данной процедуры можно по праву считать Дмитрия Козака. Законы, обеспечивающие проведение и федеративной, и судебной, и муниципальной реформ, он всегда – еще до их внесения президентом – приносил на Охотный Ряд. Консультировался он с теми же центристскими фракциями, очень уверенно сообщая о том, что же будет написано в той или иной бумаге, и получая их полную поддержку. Правда, споры затем все равно возникали: менялась позиция какой-либо властной группировки, она подключала своих депутатов, а те уже рулили массами. И тогда Козак уступал, но иногда применял и «силовые методы» вроде вызовов несогласных к Суркову, Волошину, а то и самому Путину. Затем метод «нулевого чтения» был взят на вооружение Министерством финансов при обсуждении бюджета.

Последние несколько лет, когда большинство депутатов разъезжались на летние каникулы, «группа товарищей» работала с Минфином: в обмен на их согласие с концептуальными постулатами бюджета им давалась возможность обеспечить солидными ассигнованиями какие-то регионы, отрасли или даже отдельные предприятия и населенные пункты. Думские коммунисты тогда все время кричали о подкупе депутатов, пока им не ответил лично Михаил Касьянов: «Кто с нами хочет работать, тот своего и добивается, а кто не хочет – ничего и не получает». Но если левые и в самом деле не хотели договариваться с кабинетом, то «заднескамеечники» из центристских рядов просто не имели такой возможности: ведь и для своих начальников, а тем более для больших чиновников из правительства они были только «пехотой». Теперь же «пехотой» становится практически весь депутатский корпус.