Андрей Кортунов
Хозяин Белого дома Дональд Трамп станет первым президентом Совета мира с предусмотренными для него чрезвычайно широкими полномочиями. Фото Reuters
Создание под эгидой Дональда Трампа международного Совета мира для работы над постконфликтным восстановлением палестинской Газы привлекло внимание еще и потому, что планы американского лидера не ограничиваются исключительно узкой полоской земли на берегу Средиземного моря общей площадью 365 кв. км. Предполагается, что Совет мира мог бы работать в зоне российско-украинского конфликта, в Венесуэле и в других местах, требующих долгосрочных усилий по возрождению разрушенной войнами экономической и социальной инфраструктуры. В проекте устава Совета, разосланного потенциальным участникам, Газа вообще не упоминается. А сам Трамп успел намекнуть, что при определенных обстоятельствах новый орган мог бы не только стать альтернативой, но и заменить Организацию Объединенных Наций.
Критиковать Совет мира легко: его пока еще довольно расплывчатые очертания порождают массу вопросов, касающихся легитимности, эффективности, транспарентности и устойчивости предлагаемого формата. Совет еще не начал работу, но уже подвергся бойкоту со стороны многих ближайших союзников США, недвусмысленно отказавшихся поддержать американскую инициативу. Но не следует забывать о том, что Совет мира – не просто очередная мегафантазия хозяина Белого дома, но еще и отражение широко распространенного в мире разочарования в существующих институтах глобального и регионального управления.
Будь ООН или Лига арабских государств (ЛАГ) более эффективными, ни о каком Совете мира, вероятно, никто бы вообще сегодня не говорил. Но ни ООН, ни ЛАГ, ни «ближневосточный квартет» оказались не в состоянии найти адекватные подходы к израильско-палестинским проблемам. Ничуть не лучше положение дел со многими другими конфликтными ситуациями в мире. Как было известно еще в Древнем Риме, extremis malis extrema remedia (отчаянные обстоятельства требуют отчаянных мер). Создание Совета стоит воспринимать как отчаянную попытку остановить сползание мира к нестабильности, новым конфликтам и хаосу на фоне очевидного паралича существующих институтов и процедур глобального и регионального управления. Попробуем обозначить главные отличия подхода Трампа от устоявшейся международной практики.
1. Единоначалие вместо коллегиальности. Совет мира Трампа выстроен максимально централизованно, причем сам Трамп имеет в нем практически неограниченные полномочия. Он располагает правом вето в отношении любых решений, предлагаемых остальными членами Совета, его же собственные решения являются окончательными и не подлежат пересмотру. Критики часто ссылаются на автократические особенности личности самого американского президента. По всей видимости, он считает, что бесконечные согласования, взаимные уступки и компромиссы, характерные для любых коллегиальных форматов, фатально снижают эффективность этих форматов. Можно даже предположить, что Трамп исходит из того, что в современных условиях авторитарные методы управления миром предпочтительнее демократических. Если провести параллель с Римом, то американский президент, подобно Юлию Цезарю, присвоил пожизненные полномочия диктатора, ранее назначавшегося римскими консулами по решению сената в обстановке крайней опасности для республики максимум на полгода.
2. Проектный подход вместо институционального. Осуществление крупных проектов в сфере безопасности и развития традиционно предполагало создание соответствующих институциональных инструментов. Трамп, судя по всему, инстинктивно боится сложных и нерасторопных институтов, будь то НАТО или ООН; ему гораздо комфортнее работать в привычной для предпринимателя проектной логике. Поэтому институциональное оформление Совета мира должно быть выдержано в духе минимализма, что помимо всего прочего позволяет резко сократить сопутствующие административные расходы и ускорить процесс принятия решений. У Совета нет четко очерченного мандата, он должен быть в состоянии оперативно менять свои приоритеты в зависимости от возникающих потребностей. Можно сказать, что Совет мира, когда и если он выйдет на «проектную мощность», будет подобен крупному инвестиционному фонду, оперирующему постоянно меняющимся проектным портфелем.
3. Селективность вместо инклюзивности. Раньше стратегические американские инициативы неизменно опирались на поддержку со стороны основных союзников и партнеров США в Европе и в Азии. В строительстве Совета мира Трамп переносит акцент на создание максимально широкой «коалиции желающих», которая отнюдь не ограничена преимущественно западными либеральными демократиями. Напротив, как раз этих демократий в новом Совете, по всей видимости, окажется очень немного. Совет не будет представлять и всех самых сильных игроков: на данный момент ни один из постоянных членов СБ ООН, кроме Соединенных Штатов, официально не присоединился к новой инициативе. Трамп не пригласил к сотрудничеству подавляющее большинство стран Африки и Латинской Америки; по всей видимости, Трамп сомневается в наличии у этих стран нужных для Совета ресурсов. Зато представлены четыре богатые арабские монархии Залива, пять постсоветских государств, две крупнейшие страны Юго-Восточной Азии и пр. Трамп, по-видимому, убежден в том, что новые альянсы должны строиться не на основе общих ценностей или на принципе репрезентативности, а на общих интересах в конкретных областях и на готовности вложиться в проектную работу.
4. Инвестиции вместо благотворительности. Большинство традиционных форматов содействия развитию предполагают главный акцент на государственные или международные программы помощи в формате безвозмездных грантов, льготных займов и кредитов, экспертной проработки экономических стратегий, передачи лучших управленческих практик и т.п. Трамп, по всей видимости, хотел бы перенести акцент на инвестиционные форматы, которые в идеале должны стать коммерчески успешными и в силу этого устойчивыми (при этом возвращения вложенных средств первоначальным «инвесторам» не предполагается; полученные доходы пойдут на осуществление новых проектов). Как известно, Трамп вообще скептически относится к программам международной помощи как таковым, поскольку они способны формировать потребительское отношение со стороны получателей и нести повышенные риски коррупции и избыточного расточительства.
5. Государственно-частные партнерства вместо коалиций государств. Предпочтение инвестиционной деятельности международной благотворительности предопределяет и предлагаемый состав «коалиции желающих». Примечательно, что к работе в Совете мира приглашаются не только лидеры национальных государств, но и руководители крупных частных инвестиционных фондов, которые и должны обеспечить проектное наполнение деятельности Совета (например, зять Трампа Джаред Кушнер и его компания Affinity Partners, управляющая примерно 5,4 млрд долл.).
По всей видимости, предполагается, что значительная часть практической работы Совета будет выстраиваться в формате государственно-частных партнерств (ГЧП), что должно как ускорить реализацию инвестиционных проектов, так и повысить их эффективность. Разумеется, конкретные параметры таких ГЧП еще предстоит отработать, чтобы создать достаточные стимулы для участия частного сектора в проектах Совета. Критики уже успели окрестить Совет мира «приватизированной ООН» и «международным агентством недвижимости», но самого Трампа сопряжение государственных и частных интересов скорее вдохновляет, чем смущает.
6. Ситуативные решения вместо стратегических планов. Судя по всему, Трамп пока и сам не знает, каким должен стать его Совет мира через 3, 5 или через 10 лет, с учетом того, что срок президентства Трампа истекает менее чем через три года. У совета нет подготовленной детальной дорожной карты, конкретного графика работы в Палестине, подробно расписанного бюджета на длительную перспективу; даже принципиальный вопрос о создании палестинского государства пока остается открытым. Еще менее ясны возможные направления работы Совета в других постконфликтных регионах планеты. Предложенный Трампом устав Совета дает возможность работать в любой точке планеты и заниматься любыми вопросами безопасности и развития. Вероятно, предполагается, что набор задач, решаемых Советом мира, будет меняться по мере активизации проектной деятельности, а оперативное планирование, насколько можно судить, будет вестись «от достигнутого».
7. Приоритеты развития, а не безопасности. Нельзя сказать, что в повестке дня Трампа измерение безопасности вообще игнорируется – само название новой инициативы предполагает акцент в первую очередь на миротворческую деятельность. Работа Совета мира в Палестине начнется с формирования Международных стабилизационных сил, предусмотренных принятой в середине ноября Советом Безопасности ООН резолюцией 2803. Сам Трамп неоднократно подчеркивал, что без обеспечения безопасности невозможно привлечь инвесторов. И все-таки профессиональный опыт и личные предпочтения президента США диктуют приоритеты именно экономического развития, а не военной безопасности. По всей видимости, Трамп исходит из того, что грядущее процветание в Газе, Венесуэле или на Украине так или иначе создаст самые надежные гарантии для долгосрочной социальной и политической стабильности, а в конечном счете – и для устойчивой военной безопасности.
Может ли предлагаемый Трампом формат сработать – применительно к Газе или к другим конфликтным ситуациям в мире? Вероятно, в каких-то случаях такой формат способен оказаться более эффективным, чем существующие с середины прошлого века традиционные подходы. Однако существует множество вполне обоснованных сомнений в способности подобной шаткой конструкции стать универсальным инструментом для решения разнообразных задач в сфере урегулирования региональных, а тем более – глобальных конфликтов.
Новый Совет мира, как и многие другие американские международные инициативы последнего времени, можно уподобить семенам нового мирового порядка, разбрасываемым щедрой рукой 47-го президента США. Какие-то семена не прорастут, какие-то взойдут пышными, но бесполезными сорняками, а какие-то, возможно, принесут богатый урожай. Но в любом случае уже сегодня можно с уверенностью констатировать, что эти семена пускают корни, рыхлящие каменистую почву старого мирового порядка и приближающие его смену.
