Деньги не туда

Структура субсидий производителям нефти и газа в России.
Диаграмма из доклада

Государственные субсидии – одна из серьезных мер поддержки любой отрасли, в том числе и нефтегазовой. Если их правильно «настроить», можно стимулировать повышение эффективности добычи или же мотивировать компании разрабатывать новые месторождения. В конце февраля в ИМЭМО РАН был представлен доклад «Государственная поддержка добычи нефти и газа в России: какой ценой?», подготовленный Иветтой Герасимчук при поддержке Всемирного фонда дикой природы (WWF) и Глобальной инициативы по субсидиям Международного института устойчивого развития.

Согласно Генеральной схеме развития нефтяной отрасли РФ (2011), в 2009 году в среднем по стране фактический коэффициент извлечения нефти (КИН) составил 20%. По сравнению с международной практикой это довольно низкий показатель. В Саудовской Аравии и Венесуэле (данные за 2007 год) КИН оценивается на уровне 23%, в США – 35% (данные за 1999 год) и для всей нефтегазоносной провинции Северного моря (данные за 2007 год) – 46%.

Нефтегазовые ресурсы России постепенно истощаются. У страны есть два альтернативных пути поддержания уровня добычи углеводородов на текущем уровне: более полное извлечение сырья из уже эксплуатируемых месторождений или освоение новых в таких удаленных регионах, как Восточная Сибирь и Арктика, включая шельф. Оба варианта являются предметом горячих дискуссий, в рамках которых сторонники каждого их них требуют от правительства соответствующих субсидий.

В исследовании Герасимчук выявлено 30 схем предоставления субсидий производителям нефти и газа в России на федеральном уровне в 2009–2011 годах. Масштаб государственной поддержки производителей нефти и газа в России весьма значителен. По оценкам 17 из 30 схем суммарный объем субсидий составил 8,1 млрд. долл. в 2009 году и 14,4 млрд. долл. в 2010 году. Это эквивалентно 4,2 и 6% стоимости общего объема нефти и газа, добытых в России в 2009 и 2010 годах соответственно. В ином выражении на данные субсидии пришлось 8,6% и 14,4% величины всех налоговых и иных выплат в федеральный бюджет компаниями отрасли в 2009 и 2010 годах. Столь быстрое увеличение суммы субсидий объясняется введением льготы по вывозной пошлине на нефть для месторождений Восточной Сибири, а также ростом добычи на новых месторождениях Восточной Сибири, в Ненецком автономном округе и некоторых других регионах, в которых действуют налоговые каникулы по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ), отметила в своем докладе Герасимчук.

Эти количественные оценки не включают в себя таких форм поддержки доходов компаний, как пробелы в законодательстве, создающие возможности для минимизации налоговых выплат путем трансфертного ценообразования. Скорее всего выгода, полученная нефтегазовыми компаниями благодаря таким пробелам в законодательстве, составляла несколько миллиардов долларов в год. По одной из имеющихся оценок (журнал «Эксперт», ноябрь 2000 года), в 2000 году уровень налоговых изъятий при применении рыночных цен на нефть должен был составить 82%, в то время как вследствие применения трансфертных цен нефтяные компании выплатили в виде налогов лишь 56% рентного дохода. В 2011 году в России был принят новый закон, ограничивающий трансфертное ценообразование: он действует с 1 января 2012 года и, как ожидается, ликвидирует данную форму государственной поддержки доходов компаний.

Однако в ближайшее время в гораздо больших масштабах начнут действовать несколько программ субсидирования добычи нефти и газа на новых месторождениях, в том числе субсидии «Газпрому» на покрытие разницы между ценой приобретения газа у оператора проекта «Сахалин-2» и ценой на газ, установленной на входе в газотранспортную систему «Сахалин–Хабаровск–Владивосток», в целях его поставки энергосбытовым организациям Дальневосточного региона (65,9 млн. долл. в 2011 году, 388,9 млн. долл. в 2012 году и 390,9 млн. долл. в 2013 году), налоговые каникулы на НДПИ для новых шельфовых месторождений к северу от Северного полярного круга, в Азовском и Каспийском, в Черном и Охотском морях.

Общий объем государственных субсидий в нефтегазовый сектор в 2009 году в Канаде составил 2,8 млрд. долл. США, в Норвегии – 4,4 млрд. долл., в США – 5 млрд. долл. Однако сравнение общих объемов субсидий в нефтегазовый сектор отдельных стран не совсем корректно потому, в частности, что базовые ставки налогов или степень открытости данных о субсидиях разные.

По оценкам МЭА, в 2010 году субсидии потребителям ископаемых топлив в России составили 39 млрд. долл. По этому показателю Россия занимала лидирующее положение в мире и отставала только от Ирана (80 млрд. долл.) и Саудовской Аравии (44 млрд. долл.). За Россией следовали Индия (22 млрд. долл.) и Китай (21 млрд. долл.)

У России есть два пути сохранения своей роли на международных энергетических рынках: экстенсивный – за счет разработки новых месторождений, в том числе в Арктике, либо интенсивный – за счет более полного извлечения нефти на существующих месторождениях и снижения энергоемкости собственной экономики, считает Герасимчук.

Однако существует заметный перекос в пользу субсидирования разработки новых месторождений. В 2010 году размер льгот по НДПИ для новых месторождений Восточной Сибири, Ненецкого АО и полуострова Ямал составил 3,5 млрд. долл. Намного меньший объем льгот был предоставлен для повышения эффективности добычи на эксплуатируемых месторождениях и совершенствования экологической практики нефтегазовых компаний. Из программ государственной поддержки интенсивного пути развития отрасли наиболее существенной была льгота по НДПИ для истощенных месторождений, составившая 1,1 млрд. долл.

В 2009 году страны – члены G-20 и АТЭС, включая Россию, приняли обязательство «рационализировать и в среднесрочной перспективе устранить неэффективные субсидии, стимулирующие расточительное потребление ископаемых топлив».

Практически нигде в мире нет такого большого потенциала для энергосбережения, как в России. Неэффективное сжигание газа на российских ТЭС ведет к ежегодной потере 40–50 млрд. кубометров, в то время как, по данным WWF России, для энергоснабжения всей Москвы необходимо около 30 млрд. кубометров в год.

А повышение проектного коэффициента извлечения нефти на 5% (с 37 до 42%) приведет к увеличению извлекаемых запасов более чем на 4 млрд. тонн. Для сравнения, запасы на арктическом Приразломном месторождении в Печорском море, которое компания «Газпром» планирует начать осваивать в ближайшее время, составляют всего 72 млн. тонн нефти.

Еще одним расточительным свойством российского ТЭКа является сжигание попутного нефтяного газа в факелах. Нефтяные компании рассматривают его скорее как побочный продукт добычи нефти, нежели как ценное углеводородное сырье. По оценкам МЭА, если бы в 2008 году Россия использовала свои энергоресурсы так же эффективно, как Канада, Швеция, Норвегия и некоторые другие северные страны – члены ОЭСР, то она могла бы сэкономить более 200 млн. тонн нефтяного эквивалента, что примерно равно 30% от энергопотребления в России в том же году и 100% энергопотребления в Великобритании, отмечает в своем докладе Герасимчук.