Климатическая политика Москвы: реалии и перспективы

Рис.1. Основные признаки глобального изменения климата. Данные МГЭИК

19 апреля c.г. президент РФ утвердил Стратегию экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года. Это первый стратегический документ экологической направленности, принятый в России после вступления в силу Парижского соглашения к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Как известно, Россия подписала соглашение, но пока не ратифицировала его. Тем интереснее посмотреть на новую стратегию под климатическим углом и понять вектор государственной политики в этом важном вопросе. Но сначала пара слов о самой стратегии.

Цель политики экологической безопасности

Стратегия экологической безопасности определяется в документе как «основа для формирования и реализации единой государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности на федеральном, региональном, муниципальном и отраслевом уровнях». При этом целью указанной политики является «предотвращение и ликвидация внутренних и внешних вызовов и угроз экологической безопасности», а сама экологическая безопасность рассматривается как составная часть нацбезопасности.

Эта Стратегия пришла на смену Государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития 1994 года, которая была отменена тем же указом президента от 19 апреля с.г. В отличие от нынешней та, прежняя, Стратегия была призвана служить «основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти страны и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды «с целью «реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом, поддержания устойчивого развития, а также решения текущих социально-экономических задач в неразрывной связи с осуществлением мер по защите и улучшению окружающей среды, сбережению и восстановлению природных ресурсов».

Это не просто другая лексика. Это – полная смена парадигмы. Переход от стратегии, ставящей во главу угла устойчивое развитие, соблюдение прав живущих и будущих поколений на благоприятную окружающую среду и пользование природно-ресурсным потенциалом, к стратегии, единственная цель которой – купирование внутренних и внешних экологических угроз для национальной безопасности. От взаимодействия всех заинтересованных сторон как способа достижения общественных целей к монопольному диктату государства и единой государственной политике на всех уровнях, включая также и хозяйственную деятельность. 

Последствия этого тектонического сдвига еще предстоит оценить на практике. Но в целом его можно охарактеризовать популярным словом «дауншифтинг». Что означает, по сути, движение в сторону упрощения, примитивизации, то есть в сторону, противоположную прогрессу. 

Это не могло не сказаться на качестве предложенных в новой Стратегии подходов и решений по основным экологическим вопросам. В том числе по вопросу об изменении климата, который является сегодня ключевым в мировом экологическом дискурсе.

Прежде всего стоит как положительный факт отметить, что глобальное изменение климата упоминается в Стратегии постоянно и по разным поводам. Сначала в контексте вызовов и угроз экологической безопасности, затем при формулировании целей и задач государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности, и наконец, при описании механизмов реализации этой государственной политики. Другой вопрос, как именно упоминается, какие меры Стратегия предлагает для решения проблемы и как это согласуется с международными документами ООН и мировой практикой. 

Читаем по порядку и разбираемся.

О климатических вызовах

Первым же глобальным вызовом экологической безопасности в Стратегии названы «последствия изменения климата на планете, которые неизбежно отражаются на жизни и здоровье людей, состоянии животного и растительного мира, а в некоторых регионах становятся ощутимой угрозой для благополучия населения и устойчивого развития» (см. п. 19 Стратегии). Это не может не радовать. Но есть нюансы.

Для начала смущает, что в то время как весь остальной мир борется с глобальным изменением климата, видя в нем угрозу для современной цивилизации, наша Стратегия рассматривает последствия изменения климата исключительно как угрозу национальной безопасности. Такая позиция кажется не очень дальновидной. Ведь не на облаке живем.

Смущает также, что акцент сделан на последствиях изменения климата для жизни и здоровья людей, состояния животного и растительного мира и для отдельных регионов, но при этом из текста невозможно понять, о каких конкретно последствиях идет речь, как именно они отражаются на людях, животных и растениях и каким регионам угрожают.

Смущает, наконец, и то, что изменения климата в Стратегии не конкретизированы. Сказать про изменение климата, не уточняя, в чем оно заключается, какой носит характер и чем вызвано, все равно, что ничего не сказать. Потому что климат меняется постоянно. В разные периоды по-разному и по разным причинам, но меняется. Изменчивость – это вообще его характерная черта. Другое дело, что нынешнее, наблюдаемое изменение климата особенное, и эта его особенность представляет угрозу (вызов в терминологии Стратегии). Соответственно без описания основных черт наблюдаемого изменения климата невозможно понять, в чем заключается угроза. Не говоря уже о том, как с ней бороться.

Между тем про нынешнее глобальное изменение климата известны три вещи. Во-первых, оно носит взрывной, лавинообразный характер, доселе невиданный. Во-вторых, оно является рукотворным, то есть вызвано в основном антропогенными факторами, прежде всего выбросами в атмосферу парниковых газов в процессе осуществления человеком хозяйственной и иной деятельности. Наконец, в-третьих, для борьбы с ним требуются согласованные усилия всего мирового сообщества по сокращению выбросов парниковых газов, в идеале – до нуля. 

Рис. 2. Опасные метеорологические явления в России, число в год. Доклад об особенностях климата на территории РФ. Росгидромет. 2017

Прежняя Стратегия это признавала и поэтому среди прочего предусматривала развитие международного сотрудничества по предотвращению антропогенного изменения климата. Нынешняя же, используя в целом схожую лексику, смещает акцент с антропогенных факторов изменения климата на некие его последствия, а международное сотрудничество в климатической сфере не упоминает вовсе.

Кстати, о лексике. Есть подозрение, что термин «устойчивое развитие» применяется в новой Стратегии совсем не в том значении, как в документах ООН. По крайней мере далее это выражение встречается в тексте Стратегии исключительно в словосочетании «устойчивое развитие экономики» и один раз говорится об устойчивости экономики к изменению климата. К устойчивому развитию в общепринятом смысле это, очевидно, отношения не имеет. Характерно, что прежняя, отмененная стратегия прямо ссылалась на документы ООН и подменой понятий не грешила. Но вернемся к климату.

Наиболее полные научные данные о нынешнем глобальном изменении климата и его драйверах, а также прогнозы климатических изменений и их последствий до конца текущего столетия приведены в Пятом оценочном докладе, подготовленном МГЭИК в 2013–2014 годах. Там же содержатся и рекомендации по смягчению изменений климата путем сокращения антропогенных выбросов в атмосферу парниковых газов в глобальном масштабе. Последние по времени данные об изменении климата и соответствующие прогнозы по России отражены во Втором оценочном докладе Росгидромета 2014 года. 

Согласно МГЭИК, основными признаками нынешнего изменения климата являются повышение температуры тропосферы, температуры воздуха над океаном, температуры поверхности океана, повышение содержания теплоты в океане, повышение уровня мирового океана, повышение температуры поверхности суши, повышение влажности воздуха, уменьшение ледового покрова океана, уменьшение снежного покрова на суше, таяние ледников и вечной мерзлоты (см. рис. 1).

К последствиям изменения климата относится также увеличение частоты и силы (масштаба) опасных метеорологических и других природных явлений, таких как ураганы, наводнения, засухи, волны жары, лесные пожары, оползни и т.д. По данным Росгидромета, за последние четверть века (с 1990 года) количество опасных природных явлений на территории России увеличилось в четыре раза, а причиненный ими ущерб исчисляется уже сотнями миллиардов рублей в год.

Что касается парниковых газов, то их концентрация в атмосфере неуклонно растет. В 2013 году содержание углекислого газа в атмосфере впервые превысило отметку 400 ppm. А 18 апреля 2017 года был зафиксирован новый рекорд – 410 ppm. Это в полтора раза выше уровня, имевшего место накануне промышленной революции (260–280 ppm). По данным различных исследований, такой концентрации углекислого газа в атмосфере Земли не было последние 800 тыс. лет, а то и несколько миллионов лет.  

За 150 лет одного только антропогенного углекислого газа было выброшено в атмосферу более 2,2 трлн т. А в годовом исчислении выброс всех парниковых газов антропогенного происхождения вместе взятых вырос за это время в десятки раз и достиг рекордных 53 млрд т СО2-экв. Россия, на долю которой приходится 2,7 млрд т СО2-экв. выбросов парниковых газов (2,1 млрд т СО2-экв. с учетом поглощений в процессе земле- и лесопользования) в год, является четвертым крупнейшим эмитентом выбросов после Китая, США и Индии (пятым, если рассматривать ЕС как единое целое). 

Очень жаль, что все эти цифры и факты выпали из поля зрения Стратегии. Потому что они отражают объективную картину и реальные климатические угрозы. В отличие от неустановленных последствий изменения климата, которые нам преподносят в Стратегии как экзистенциальный глобальный вызов, невесть откуда взявшийся на нашу голову.

О целях и задачах климатической политики

Одной из задач государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности Стратегия провозглашает «смягчение негативных последствий воздействия изменений климата на компоненты природной среды» (см. п. 25 Стратегии).

Ну что тут скажешь? Российское природоохранное законодательство знает про воздействие хозяйственной и иной деятельности на компоненты природной среды. Под этим термином понимаются такие виды воздействия, как выброс загрязняющих веществ в атмосферу, сброс загрязняющих веществ в водные объекты, вывоз и размещение отходов, нарушение ландшафтов и т.д. Во многих странах регулируют уже и воздействие хозяйственной и иной деятельности на климат, имея в виду выбросы парниковых газов. Но заниматься смягчением воздействия изменений климата на компоненты природной среды никто еще не пытался. Ввиду бесперспективности этого занятия.

Переключение акцента с негативного воздействия на негативные последствия не сильно помогает делу. В Стратегии упомянуты всего две компоненты природной среды, которые подвержены воздействию изменений климата: животный и растительный мир. Но о негативных последствиях этого воздействия Стратегия умалчивает. Соответственно представить себе меры по смягчению этих последствий будет несколько затруднительно. 

Впрочем, есть подозрение, что до практической реализации этой задачи дело не дойдет. Не случайно ее поместили в самый конец списка под литерой «ж»). 

Но есть и более серьезная проблема. Слово «смягчение», надо думать, появилось в Стратегии неспроста. Этот термин используется в документах ООН по климатической тематике. В том числе в Рамочной конвенции ООН об изменении климата и в Парижском соглашении. Однако в этих документах речь идет не о смягчении последствий изменения климата или последствий воздействия изменений климата на компоненты природной среды. Речь идет о том, чтобы совместными усилиями смягчить (затормозить, замедлить) глобальное изменение климата и с этой целью сократить, а в перспективе исключить антропогенные выбросы в атмосферу парниковых газов. Ничего подобного российская Стратегия в виду не имеет. Таким образом, она прямо противоречит документам ООН и сложившимся международным практикам в климатической сфере.

Справедливости ради надо отметить, что переиначиваются в Стратегии не только основополагающие международные документы, но и, например, Конституция РФ. Так, вместо обеспечения конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду Стратегия объявляет целью государственной политики «обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека» (см. п. 24 Стратегии). И это не просто оговорка. Благоприятная окружающая среда – это  общепризнанный термин, имеющий вполне определенное значение. А определять, что такое благоприятная жизнь и какое качество окружающей среды ей соответствует, будут специально уполномоченные лица от имени государства. И надзирать за исполнением тоже будут уполномоченные лица от имени государства. В этом и состоит вся суть единой государственной политики.

О регулировании выбросов парниковых газов 

Переходя к механизмам реализации государственной политики, Стратегия вдруг неожиданно делает крутой вираж и называет одним из таких механизмов «принятие мер государственного регулирования выбросов парниковых газов» (см. п. 27 Стратегии). И не просто называет, а ставит впереди всех прочих механизмов, включая техническое регулирование, стратегическую экологическую оценку, лицензирование, нормирование, комплексные экологические разрешения и т.д.

С чего бы это? Ведь если верить Стратегии, то никакой угрозы для экологической безопасности эти выбросы не представляют (среди вызовов и угроз они не упомянуты), сокращать их никто не собирается (нет таких ни целей, ни задач), и вообще непонятно, откуда они взялись (до 27-го пункта о парниковых газах в Стратегии ни слова). Тем не менее государство  планирует регулировать их в первую очередь. Это как минимум нелогично. А как максимум заставляет задуматься об истинных целях принятия указанных мер. 

Иногда приходится слышать, что регулирование выбросов парниковых газов может давать много других полезных эффектов, помимо собственно климатических. Например, с его помощью можно стимулировать энергоэффективность или развитие возобновляемой энергетики. Все так. Однако среди 16 направлений государственной политики в области экологической безопасности, приведенных в Стратегии, ничего похожего на повышение энергоэффективности или генерацию на основе ВИЭ нет (см. п. 26 Стратегии). А есть внедрение инновационных и экологически чистых технологий, развитие экологически безопасных производств, системы эффективного обращения с отходами производства и потребления, создание индустрии утилизации, в том числе повторного применения, таких отходов. Вводить ради этого регулирование выбросов парниковых газов – все равно что стрелять из пушки по воробьям.

Описание предполагаемого механизма регулирования выбросов парниковых газов в Стратегии отсутствует. Так что проверить догадки об истинных целях возможности нет. Но случай скоро представится. Еще в прошлом году Минэкономразвития РФ должен был разработать сценарии регулирования выбросов на период до 2020 года и на перспективу до 2030-го,  а до конца этого года от него ждут подробной модели такого регулирования. Вот тогда и посмотрим.

Наряду с мерами госрегулирования выбросов через запятую и в том же самом абзаце указан еще один механизм – «разработка долгосрочных стратегий социально-экономического развития, предусматривающих низкий уровень выбросов парниковых газов и устойчивость экономики к изменению климата». Но иначе как курьезом это не назовешь. Ясно ведь, что  разработка стратегий (сколько,  интересно, их планируется разработать – две, пять, пятнадцать?) сама по себе механизмом обеспечения экологической безопасности служить не может. Вот если бы вместо этого было написано, что меры госрегулирования выбросов парниковых газов вводятся с целью перехода на низкоуглеродный путь развития со снижением выбросов парниковых газов, было бы куда больше проку. Хотя такая формулировка и выламывалась бы из контекста.

Вместо заключения

Любая стратегия должна начинаться со SWOT-анализа, то есть с описания сильных и слабых сторон объекта, стоящих перед ним угроз и открывающихся новых возможностей. Чрезмерное фокусирование на угрозах в ущерб возможностям чревато ошибками ничуть не меньшими, чем их недооценка. К сожалению, Стратегия не избежала ни того, ни другого. Климатические угрозы обозначены в ней весьма поверхностно, а возможности – вообще никак. Во многом это стало следствием перемены жанра. Если прежняя Стратегия, следуя мировому тренду, рассматривала охрану окружающей среды в контексте устойчивого развития, причем не только в качестве цели, но и в качестве драйвера такого развития, то нынешняя исходит из целей обеспечения безопасности. После SWOT-анализа и на его основе необходимо сформулировать стратегические цели и задачи, а затем, исходя из них, – необходимые меры государственной политики и соответствующие механизмы. Формально в Стратегии это сделано. Но далеко не в полной мере и непоследовательно, без должной логической связи.

Остается надеяться, что при разработке Стратегии низкоуглеродного развития до 2050 года (запланировано на декабрь 2019 года) удастся избежать допущенных сейчас ошибок.

Прежде всего следует назвать вещи своими именами и в качестве важнейшей угрозы указать антропогенное изменение климата, а в качестве основной стратегической цели – сокращение выбросов парниковых газов в соответствии с Парижским соглашением и рекомендациями МГЭИК. Затем следует обозначить ключевые задачи и направления. И это не только энергосбережение и энергоэффективность в традиционных секторах, но и развитие новых низкоуглеродных отраслей и производств – генерации энергии на основе ВИЭ, производства новых конструкционных материалов и т.д. И только после этого можно ставить вопрос о регулировании выбросов парниковых газов, имея в виду не столько дополнительное обременение эмитентов выбросов, сколько прежде всего поддержку всеми доступными способами мер по сокращению выбросов, развития соответствующих новых и новейших технологий и видов экономической деятельности (секторов). 

В любом случае вне задачи снижения антропогенного воздействия на климат и перехода к низкоуглеродному развитию разговор о регулировании выбросов неуместен и даже вреден. 

И еще. В новой Стратегии низкоуглеродного развития обязательно должен быть представлен региональный аспект. Нужен тщательный учет региональных особенностей, не только угроз, но и возможностей, которых сверху, из Кремля или из Белого дома, не видно. 

Вряд ли это можно осуществить в рамках формирования и реализации единой госполитики, пронизывающей все уровни принятия решения сверху донизу. Наоборот, для эффективного решения задач в данной сфере необходимо распределение полномочий и ответственности между уровнями власти. Необходимо поддерживать диалог и взаимодействие всех заинтересованных сторон, обеспечивая им доступ к информации, а также к соответствующим знаниям, технологиям и финансовым ресурсам.