Бахтияр Тузмухамедов Действия России по приостановлению действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) дают неплохой материал преподавателю международного или конституционного права для использования в учебном процессе. Если не заострять внимание на отдельных высказываниях о якобы невступлении в силу договора – это при том, что он действует уже 15 лет, то почти весь процесс являет собой едва ли не образец юридической техники и процедуры.
Итак, 26 апреля сего года президент во исполнение своей конституционной прерогативы (статья 84 пункт «е» Конституции) обращается к Федеральному собранию с ежегодным посланием, в котором он объясняет, почему не считает целесообразным продолжать действие ДОВСЕ для России. Такое заявление предваряет формальное поручение МИДу снестись со страной – депозитарием ДОВСЕ и уведомляет Федеральное собрание о том, что на каком-то этапе тому придется рассмотреть вопрос о возможности поддержки такого шага главы государства и выполнить собственные, пусть и минимальные, внешнеполитические полномочия.
Затем действие переносится из конституционного в международно-правовое поле. 28 мая МИД, используя возможность, предоставленную государствам-участникам статьей XXI ДОВСЕ, обращается к правительству Нидерландов – депозитарию договора с просьбой о созыве чрезвычайной конференции государств-участников для рассмотрения исключительных обстоятельств, связанных с выполнением ДОВСЕ. Конференция, как того и требует договор, созывается до истечения двух недель после получения российского обращения. На ней наш представитель излагает, выражаясь дипломатическим языком, «озабоченности» по поводу договора. Желаемого результата конференция не приносит, и процесс возвращается в сферу действия конституционных норм и отраслевого законодательства.
13 июля президент издает указ о приостановлении действия ДОВСЕ «и связанных с ним договоров», пусть и, строго говоря, не все из перечисленных в указе документов являются договорами в юридическом смысле. Глава государства поручает дипломатическому ведомству оповестить депозитариев и участников о таком решении, ссылка же на пункт 4 статьи 37 Федерального закона «О международных договорах» означает, что президент не забыл, что решения такого рода он не вправе принимать единолично и обязан, во-первых, информировать обе палаты Федерального собрания и, во-вторых, внести в Государственную Думу проект соответствующего закона. Здесь следует напомнить, что акция, для международно-правовых основ безопасности несравненно более разрушительная – выход США из Договора об ограничении систем противоракетной обороны, была предпринята администрацией Джорджа Буша единолично. И это несмотря на протесты многих юристов и отдельных законодателей, полагавших, что раз решение об обязательности договора было принято совместно исполнительной и законодательной ветвями власти, так же надлежит решать вопрос и о выходе из него.
Далее Владимир Путин вносит в законодательную палату упомянутый проект, который без особой задержки ею принимается, а затем одобряется Советом Федерации. В принципе Совет не обязан был его рассматривать, поскольку к числу законов, подлежащих непременному обсуждению Советом Федерации, относятся законы о ратификации и денонсации международных договоров (пункт «г» статьи 106 Конституции), но не об их приостановлении. Будем считать, что Совет решил своим участием сделать этот важный внешнеполитический акт еще более весомым.
И, наконец, подписанный президентом федеральный закон вступил в силу 3 декабря – в день его официального опубликования.
Казалось бы, все нормы Конституции, федерального закона и процедуры, предусмотренные ДОВСЕ, скрупулезно соблюдены.
Напрашивается еще одно отступление: несколько лет назад российская сторона вручила партнеру по двустороннему договору ратификационную грамоту, подписанную президентом и заверенную министром иностранных дел при том, что на тот момент федеральный закон о ратификации договора еще не вступил в силу.
Но вот какая деталь: ДОВСЕ не предусматривает возможности приостановления, из него – в соответствии со статьей XIX – можно только выйти. Главный международно-правовой акт, регулирующий порядок заключения и исполнения двусторонних и многосторонних договоров – Венская конвенция 1969 г., допускает такую возможность, однако только если она специально оговорена в самом договоре либо если на этот счет достигнуто согласие между несколькими участниками. На первый взгляд приостановление Россией действия многостороннего ДОВСЕ в одностороннем порядке и в отсутствие в самом договоре положений, регулирующих такое приостановление, выходит за пределы действующего международного права. Получается, что, упрекая партнеров в существенном нарушении договора, Россия сама же его нарушила, пусть даже только в части процедуры.
Уместно ли сослаться на коренное изменение обстоятельств (распад ОВД и расширение НАТО), непредвидимое в момент заключения ДОВСЕ, как основание для его приостановления? Намеки на этот довод усматривались в некоторых высказываниях российских представителей. Однако порочность блоковой основы ДОВСЕ была очевидна уже в момент подписания договора, когда ОВД доживала последние дни.
И вот тут правовая служба российского МИДа подсказывает своему руководству изящный и, к сожалению, малоизвестный обсуждающему ситуацию с ДОВСЕ экспертному сообществу ход. В массиве общеправовых норм отыскивается принцип, в соответствии с которым если разрешено большее (в нашем случае выход из договора), то уж меньшее (приостановление действия) разрешено и подавно. Выясняется, что этот принцип уже перекочевал из общего в международное право, более того, на него не раз ссылался один из главных органов ООН – Международный суд.
Приостановление ДОВСЕ – мера, хотя и не предусмотренная договором, но менее жесткая, чем выход из него. Она оставляет некоторую свободу для маневра России, которая уже предупредила партнеров, что бесконечно такая ситуация сохраняться не может. Вопрос в том, насколько реальную ценность для участников всей этой коллизии представляет сам ДОВСЕ или же он и события вокруг него способны вызвать лишь академический интерес.
