БАНКИ И ФИНАНСОВАЯ ИНФРАСТРУКТУРА
Отличительная особенность российской финансовой системы заключается в том, что в ней преобладают вырожденные институты. Именно так можно характеризовать банки, которые вместо нормального бизнеса преимущественно занимаются либо спекулятивной игрой на валютном рынке и рынке ГКО, либо обеспечивают "обналичивание" денежных средств; страховые компании, активность которых в сфере добровольного страхования связана с реализацией различных депозитно-страховых схем, "уводящих" заработную плату из-под налогов и социальных отчислений. В этом смысле бурное развитие финансового рынка в России - это один из мифов последних лет. И неудивительно, что большинство финансовых институтов не пользуется доверием ни у фирм (предпочитающих рассчитываться между собой через офшорные счета), ни у частных вкладчиков, хранящих свои сбережения в наличных долларах. При этом меры по огосударствлению финансовых институтов и финансового рынка, предпринимаемые в последнее время правительством и Центральным банком, едва ли способны изменить ситуацию, поскольку у предприятий и у населения слишком много оснований не доверять государству.
Иностранные банки на российском рынке. Восстановление доверия предприятий и населения к банковской системе возможно лишь при условии максимального открытия внутреннего финансового рынка для крупных банков-нерезидентов. Конкретные меры, способствующие этому, могут выражаться в отказе от каких-либо квот на участие иностранного капитала в банковской системе РФ. Кроме того, целесообразно избирательное применение требования о двухлетнем опыте работы на российском рынке к западным банкам, желающим получить лицензию на проведение операций с физическими лицами. Подобное требование лишено смысла, если речь идет о крупнейших зарубежных банках, которые полностью контролируют дочерний российский банк и сохраняют свое имя в его названии.
Следует, однако, правильно оценивать результаты таких мер. Они, безусловно, позволят привлечь в банковскую систему средства той достаточно обеспеченной части населения, которая сегодня не доверяет ни российским коммерческим банкам, ни Российскому государству (в лице Сбербанка). Вместе с тем не следует рассчитывать на то, что средства, собранные у населения иностранными банками, существенно повлияют на объем инвестиций в российской экономике. Здесь слишком велики риски для нормальных инвесторов. Поэтому основной позитивный эффект от расширения присутствия иностранцев на российском рынке будет выражаться в повышении качества финансовых институтов, в их большей устойчивости и тем самым - в снижении системных рисков безналичных расчетов в российской банковской системе. В среднесрочной перспективе реальное присутствие иностранных банков обеспечит формирование конкурентной среды в финансовом секторе и в конечном счете большую доступность кредитных ресурсов для отечественных производителей.
Небанковские кредитные организации. В краткосрочной же перспективе для нормализации ситуации в банковской сфере наряду с ужесточением пруденциального надзора целесообразна поддержка кредитных союзов, обществ взаимного кредита и т.п. Будучи подконтрольны для своих членов-вкладчиков, тем или иным образом связанных между собой в реальном секторе, такие кредитные организации будут способствовать восстановлению доверия к российским финансовым институтам.
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
Неприятие граждан вызывали и вызывают, с одной стороны, идеологически окрашенные попытки намеренно свертывать социальные гарантии, а с другой - неопределенность и неупорядоченность ситуации, когда обязательства государства реализуются выборочно и во многом произвольно. Поэтому мы считаем необходимым:
открытую констатацию "социального дефолта" Российского государства по отношению к своим гражданам, иными словами, признание неспособности государства платить по своим социальным обязательствам;
одновременное принятие программы поэтапного воссоздания и повышения качества социальных гарантий, наглядно увязанной с перспективой экономического роста;
создание максимально благоприятных условий для решения социальных проблем на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления и заметное смещение социальных требований с федерального на региональный и местный уровни.
На первом, наиболее сложном этапе нужно решить следующие задачи.
Первая задача - выживание и элементарная охрана здоровья - предполагает, что средства, которые государство способно мобилизовать для денежных выплат неработающим, придется концентрировать практически исключительно на обеспечении прожиточного минимума. В этой связи важно стимулировать самообеспечение граждан, не располагающих доходами, достаточными для их физического и социального воспроизводства. Нужно передать (до полного удовлетворения запросов) земли горожанам в ближайших пригородах с изъятием их у неэффективных сельхозпредприятий.
Вторую задачу - обеспечение максимально достижимой при условии эффективного использования труда занятости - следует решать с учетом потребностей тех наиболее динамичных сегментов российского рынка труда, которые неизбежно будут расширяться в условиях кризиса. Для этих сегментов характерна гибкая занятость, не вполне вписывающаяся в существующее трудовое законодательство, рассчитанное на стабильную ситуацию. Это приводит к уходу значительной части трудовых отношений "в тень", подрыву налоговой базы и фактическому отсутствию элементарной защищенности работников, что оказывается прямым следствием их формально провозглашенной "гиперзащищенности".
Необходим временный переход к менее амбициозным, но при этом жестко контролируемым нормам трудового законодательства, в соответствии с которыми условия контракта между работником и работодателем определялись бы по их собственному выбору при условии, что отсутствует угроза здоровью работника. В то же время трудовое законодательство должно гарантировать реальную защиту от задержек заработной платы, произвольных увольнений, принудительных отпусков и других нарушений взаимных обязательств. Нужно сделать трудовой договор обычным гражданско-правовым договором, нарушения которого рассматриваются в арбитражном суде.
Решение третьей задачи - прекращение безадресной растраты социальных фондов - означает, что государство принимает на себя обязательство заботиться в первую очередь о тех, кто в силу различных причин не может позаботиться о себе сам. Иными словами, необходимо признать, что фактически сложившийся уравнительный подход к назначению пенсий не может быть преодолен в ближайшее время. Поэтому сегодня пенсии, пособия по безработице и другие основные виды персональных социальных трансфертов должны устанавливаться по критериям, непосредственно связанным с потребностями в поддержании жизни и здоровья. Напротив, экономически активному населению, имеющему стабильные источники доходов, нужно создать возможность участия в системах накопительного социального страхования - пенсионном, медицинском, на случай безработицы.
Четвертая задача - сохранение, реализация и наращивание инновационного потенциала населения - вытекает из необходимости обеспечить будущее страны, ее место в мировой экономике и политике. Это сохранение научных школ, являющихся лидерами в своих областях. Это фундаментальное университетское образование, непосредственно связанное с научными исследованиями. Сосредоточение необходимых для этого средств является общенациональной задачей. Требуется государственная поддержка очагов роста на базе научно-исследовательских и промышленных звеньев ВПК, ориентированных на экспорт как конечной продукции, так и технологий.
Следует отказаться от мифа о том, что государственные учреждения социально-культурной сферы (образование, наука, культура, здравоохранение) в основном финансируются из бюджета. На самом деле бюджет покрывает в настоящее время лишь некоторую долю их расходов - зачастую менее половины. Остальное эти учреждения зарабатывают самостоятельно, продавая свои профильные и непрофильные услуги. Опыт показывает, что там, где закон и нормативная база благоприятствуют такой деятельности, учреждения работают более эффективно, там, где препятствуют, - не могут выплатить своим работникам даже минимальной заработной платы. В настоящее время средний российский университет обучает студентов государственного набора в значительной мере за счет доходов от набора коммерческого. Таким образом, в "бюджетных" отраслях больше не существует чисто бюджетных учреждений. То, что можно и нужно сделать для этих отраслей, - это отменить неоправданные ограничения на свободу хозяйствования, привлечение средств и оказание платных услуг, сохраняя контроль за объемом и качеством бесплатных услуг, оказываемых данными учреждениями.
Необходима реформа финансирования отраслей социально-культурной сферы, которая включала бы последовательную реализацию субсидиарного принципа удовлетворения социальных потребностей. Имеется в виду, что региональная политика должна дополнять политику, проводимую на муниципальном уровне, а федеральная политика - региональную.
БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
Идея вынужденного социального дефолта вместе с немедленным принятием конкретной программы поэтапного восстановления и расширения гарантий могут в принципе дать шанс для консолидации общества. Однако существенным препятствием для реализации этого шанса является нынешнее состояние бюджетного федерализма, при котором сфера реальной ответственности федерального Центра, по существу, шире, чем это предусмотрено действующей Конституцией.
Существующая налоговая и бюджетная система выстроена на базе неявного предположения о почти неограниченных правах и обязанностях федерального Центра в области выравнивания межрегиональных различий. Такую постановку вопроса могут себе позволить те федеративные государства, для которых характерны, во-первых, относительное экономическое благополучие и стабильность, во-вторых, сопоставимость числа регионов-доноров с числом регионов-реципиентов и, в-третьих, наличие в регионах-донорах общественного консенсуса в отношении помощи более слабым.
В ближайшей перспективе Россия обречена на глубокое фактическое неравенство социальных условий в регионах. Пропагандистская фикция, будто школьное образование в Дагестане примерно такое же, как в Санкт-Петербурге, была нужна целенаправленно сформировавшему ее советскому агитпропу, но вредна как для петербуржцев, так и для дагестанцев. Усилия по выравниванию региональных различий предпринимались десятилетиями, но фактически оказались неэффективными. Нынешняя же экономическая ситуация не позволяет предпринимать эти усилия в прежних масштабах. Отказ от иллюзии в данном случае необходим не для того, чтобы оправдать бездействие, а чтобы напрячь силы для сохранения политического единства России. В частности, сегодня необходимо предотвратить нарастание всеобщих претензий к Федерации как механизму перераспределения. Тягостный, но реальный способ избежать распада России в результате нарастания политического противостояния дотационных регионов и регионов-доноров состоит в том, чтобы провести налоговую и бюджетную реформу на основе следующих принципов:
федеральные налоги обеспечивают выполнение функций, отнесенных Конституцией к исключительному ведению Российской Федерации;
субъекты Российской Федерации полностью свободны в формировании и проведении налоговой политики для выполнения функций, отнесенных к их ведению, в том числе совместному с Федерацией;
финансовое участие Федерации в решении задач, отнесенных Конституцией к совместному ведению Федерации и ее субъектов, осуществляется за счет специального фонда, формируемого посредством целевых налогов; этот фонд соразмерен потребности в общенациональных мероприятиях, например, противоэпидемических, а также той степени межрегионального перераспределения, которая признается адекватной экономическим, социальным и политическим реалиям конкретного среднесрочного периода;
получение субъектом Федерации средств из указанного фонда может в законодательном порядке обусловливаться принятием на себя некоторых обязательств, в том числе тех или иных добровольных временных самоограничений в области налоговой и бюджетной политики.
При перераспределении доходных источников между уровнями бюджетной системы требуется существенно усилить потенциал органов местного самоуправления, особенно в крупных городах. Однако на деле такое делегирование полномочий и ответственности предполагает также усиление властной вертикали: федеральный Центр-регионы-муниципалитеты.
ГОСУДАРСТВО
Развитие отечественной экономики в 90-х гг., кажется, не оставило камня на камне от либерального мифа о том, что освобождение рынка само по себе сформирует эффективные предприятия и институты. Усиление регулирующей роли государства и его ответственности в экономике стало поистине общим местом лозунгов и программ. Надежды на рынок сменились надеждой на государство.
Но, освобождаясь от одного мифа, желательно не попасть в объятия другого. К сожалению, наше государство не отличается в лучшую сторону от нашего рынка. Оно столь же неэффективно и вырождено, оно на поверку не является тем, за что мы желаем его принимать. Аппарат государства раздут и неэффективен, он не является адекватным инструментом экономической политики. Перед тем как увеличивать роль государства в экономике, полезно разобраться, что же именно будет увеличиваться.
Административная и судебная "мощности" Российского государства не соответствуют объему его обязательств. Особенно резко сужены возможности государства на федеральном уровне. Государство уже не способно в массовом порядке принуждать сколько-нибудь значительные группы предприятий и населения к таким действиям, которые не согласуются с их собственными интересами. Пределы дееспособности федеральных властей лежат в рамках единичных "наездов" на отдельных экономических агентов.
С другой стороны, на региональном и местном уровне, где масштаб экономической политики другой, власть дееспособна в "административном" смысле. Она активно и целенаправленно вмешивается в функционирование предприятий и распределение собственности. В результате в регионах складывается система устойчивых экономических отношений между властью и бизнесом. Подобная система обеспечивает поддержание социального status-quo, но не развитие, так как она подавляет конкуренцию.
Сегодня корпорации и окружающие их сети личных отношений связывают чиновников с конкретными частными интересами. Взятки и криминальные крыши начала 1990-х заместились долгосрочным отношением между чиновником и фирмой.
Такие сети обязанных друг другу людей существуют во все времена и во всех странах. Особенность сегодняшней ситуации в России в том, что через эти сети услуг (а не через официальные контракты) проходит существенно большая доля ВНП, чем в развитых государствах. Применительно к государственному аппарату это значимая часть реальных располагаемых доходов ответственных чиновников. Наше государство попало в ловушку популизма. Лозунг В.И. Ленина о зарплате чиновников на уровне среднего рабочего, от которого отказались даже большевики, воплощен в 1990-е гг. в жизнь. В результате госслужащие, реализуя на практике функции государства, руководствуются больше своими личными интересами, чем интересами своего нанимателя - государства. В этом основная причина неэффективности госаппарата.
В законодательстве и практике правоприменения в России копируется юридическая система развитых стран, где судебные институты складывались в течение столетий. Отсюда принятие многочисленных правовых актов, несоразмерных реалиям страны и в результате - фактическая невозможность хозяйствовать, не нарушая каких-либо правил. Логическим следствием этого является административный произвол, включающий трактовку законов через ведомственные нормативные акты, выбор из взаимоисключающего набора действующих правил и, наконец, полную свободу решений для чиновников в неурегулированных зонах хозяйственной деятельности.
Итак, потребность общества и экономики в сильном и эффективном государственном регулировании наталкивается на неэффективность самого государства. Для исправления сложившегося положения любой власти будет необходимо предпринять ряд срочных и политически сложных мер.
Реформа законодательства. Российская система гражданского права должна быть упрощена. Недостаточная продуманность "правил игры", провозглашенных государством, приводит к утрате грани между криминальным перераспределением (рэкет, взяточничество, мошенничество) и продуктивной деятельностью, которая по разным причинам выталкивается "в тень". Необходимо отделить правовые нормы, которые определяющим образом воздействуют на экономику и социальную сферу, от тех, которые влияют на них слабо (о чем может свидетельствовать малое число ссылок на них в судебных решениях), и в особенности от норм, которые в массовом порядке нарушаются либо по причине неосуществимости, либо ввиду отсутствия эффективных механизмов реализации. Эффективные нормы необходимо закрепить, максимально конкретизировав порядок их исполнения.
Одно из важнейших требований к законодательству в условиях пока еще низкой правовой культуры хозяйствующих субъектов - относительная простота правовых норм как с точки зрения их усвоения и применения участниками хозяйственной жизни, так и с точки зрения контроля. Это позволит сузить границы их произвольного толкования чиновниками.
Необходимы независимый от исполнительной власти механизм финансирования и материального обеспечения судебной власти, а также укрепление института судебных приставов как отдельного силового ведомства, исполняющего решения судов и обеспечивающего безопасность и независимость судей. Помимо бюджетного судебная система может иметь прозрачное дополнительное финансирование через обязательные судебные пошлины и сборы, а также отчисления от адвокатской деятельности и оплату юрисконсультов.
Государственный аппарат. Экономия на госаппарате превратилась в самый легкий способ сокращения бюджетных расходов. Несомненно, требования к госслужащим должны ужесточаться, а коррупция в их среде - бескомпромиссно преследоваться. Вместе с тем важно осознать, что новый служивый класс составляет каркас государства и персонифицирует его в гораздо большей степени, чем политики.
Эффективное государство не может быть получено даром. Обществу придется назначить достаточно высокую цену за исполнение обязанностей ответственных государственных служащих. Необходимо существенно поднять оклады и увеличить стимулирующие фонды для ответственных работников федеральных ведомств и судебного ведомства. Источники такого повышения лежат в резком сокращении численности младшего и среднего административного персонала государственных ведомств, а также в сокращении числа ведомств. Региональные администрации будут, как и прежде, самостоятельно решать эти вопросы, ориентируясь на федеральный уровень и местные реалии.
Единство государственного аппарата должно найти выражение и в установлении единой для всех ведомств системы классных чинов государственных служащих и прозрачной системы поощрений и наград за особые достижения и выслугу лет.
Самоограничение государства. Необходимы сужение сфер непосредственной ответственности государства (в виде обязательств по регулированию или арбитражу), передача ее в саморегулируемые объединения участников рынка и в территориальные объединения жителей на местах. Опыт нескольких сфер, где такое делегирование полномочий произошло, показывает, что государственные интересы не пострадали. Внутри самого государства необходимо, руководствуясь принципом "владею тем, что способен контролировать", передать значительную часть полномочий собственника от федерального Центра субъектам Федерации и от них - муниципальным образованиям.
Формирование гражданского общества. Без этого невозможны кардинальные улучшения деятельности государственных органов и, более того, принципиальное расширение возможностей страны в экономической и социальной областях. Создание благоприятных правовых и экономических условий для самоорганизации граждан, отказ от действий, которые могли бы привести к ограничению гражданских свобод, - непременные условия того, что противостояние кризису не сведется к обеспечению простого выживания, а заложит предпосылки долгосрочного устойчивого развития нашего общества.
Можно выделить три группы мер, направленных на формирование гражданского общества в России.
Во-первых, гарантированная на федеральном и региональном уровнях бюджетная поддержка средств массовой информации, призванная обеспечить их многообразие и плюрализм. Такая поддержка не должна обусловливаться созданием каких-либо государственных надзорных органов.
Во-вторых, поддержка негосударственных некоммерческих организаций с помощью налоговых и иных льгот, поддержание регулярного диалога государственных органов с общественными объединениями. Вместе с тем необходимо жестко противодействовать теневой и полутеневой коммерциализации структур, претендующих на некоммерческий статус.
В-третьих, последовательная передача властных полномочий (вместе с бюджетными обязательствами) муниципальным образованиям. Представляя первичный, наиболее наглядный уровень демократии, муниципалитеты могут стать основой формирования рационального поведения избирателей.
Ярослав Вилков 
