Прокрустово ложе Кудринской «системы»

После активных дискуссий определены основные контуры будущей модели местного самоуправления (МСУ). В настоящее время готов законопроект об устройстве МСУ. Далее запланированы корректировка полномочий регионов и муниципалитетов и перемены в бюджетной системе. Соответствующие законы в ГосДуме собираются принять до утверждения бюджета на 2015 год.

В части финансовой основы МСУ речь идет, прежде всего, о переформатировании так называемой «кудринской» (по имени экс-министра финансов Алексея Кудрина) уравнительно-распределительной бюджетной системы. Ее реконструкция вот уже многие годы составляет одно из главных требований муниципального сообщества. Именно эта «система», как полагают, не дала состояться в России полноценному самоуправлению, превратив его в низовое звено многоступенчатой административной иерархии.

Принятый 10 лет назад 131-й закон предусматривал создание двухуровневой системы МСУ. На ее «первом уровне» – в городских и сельских поселениях должен был быть реализован социальный и хозяйственный потенциал территориальных сообществ и создана приближенная к населению местная власть. На «втором уровне» - муниципальных районов и городских округов – предполагалось решать более масштабные задачи, включая социальные, инфраструктурные вопросы. Этот подход концептуально соответствовал европейским форматам, в том числе принципу субсидиарности.

Однако параллельно с реформой МСУ (и вразрез с ней) по инициативе Минфина во главе с Алексеем Кудриным была запущена реформа бюджетной системы, которая привела все территории «к одному знаменателю».

Уравнительно-распределительная система Кудрина предусматривала максимальное изъятие средств «наверх» с последующим централизованным перераспределением их «вниз» через дотации, субвенции, субсидии по госпрограммам и т.д. Реформа создавала «прокрустово ложе» для территорий – механически «выравнивая» их по единой, искусственной мерке. При этом резала она по живому, не считаясь со спецификой местной жизни и не пытаясь просчитывать возможности для использования ее потенциала. Все это обосновывалось идеологией, в которой причудливым образом смешались неолиберальные и командно-административные компоненты.

В условиях, когда горизонт планирования возможен максимум в пределах трех лет (3-летний бюджет) и когда Минфин в любой момент может «перекрыть кислород», регионы и особенно муниципалитеты оказались вынуждены жестко контролировать расходы, максимально сокращать публичные обязательства. В этом – один из смыслов реформы Кудрина как неолиберального проекта. Все годы пребывания в составе правительства он последовательно настаивал на сокращении публичного сектора. Это проявилось и в «монетизации льгот», и в активной «оптимизации» бюджетной сети во время кризиса, в результате чего на местах серьезно сократилось число социальных учреждений, снизилась доступность их услуг.

Реформа Кудрина особенно негативный результат имела для развития территорий. Включенные в распределительную систему, они начали, в первую очередь исполнять бюджет, а уж потом задумываться о стимулировании роста своей экономики. Спрогнозировать развитие на перспективу невозможно – кто знает, какие ресурсы получит территория через 5, 7 лет? Трудно планировать и инвестиционную политику – ведь для ее реализации нужно бюджетное софинансирование. В итоге для губернаторов и мэров более предпочтительным оказалось не улучшение бизнес-климата, а обивание порогов в Минфине и в других ведомствах с целью получить бюджетные ресурсы.

Де-стимулирование развития – основной недостаток кудринской «модели». Ее главный принцип – это принцип «перестраховки», резервирования, сжатия. Идеологически кудринская политика «обрезания» всего и вся обосновывалась необходимостью иметь резерв на случай кризисной ситуации. Хотя в условиях нестабильной внешней конъюнктуры эта цель сама по себе была благой, однако сугубое сосредоточение на ней привело к закрытию возможностей для наращивания ресурсов, в том числе за счет экономического роста территорий.

Все перечисленные дефекты особенно остро сказались на муниципалитетах. При Кудрине МСУ было поставлено в условия дотирования сверху, с изъятием из одних муниципалитетов средств для финансирования других: тех, кто не мог или не хотел зарабатывать сам. В этой «системе», уравнивающей богатые и бедные муниципалитеты, город и деревню, основные нужды местных бюджетов покрываются за счет трансфертов из вышестоящих бюджетов и лишь в незначительной степени – за счет доходов, собранных на территории. Муниципалитеты практически лишены инструментов, стимулирующих развитие бизнеса. Это противоречит мировой практике, в которой за МСУ всегда закреплены налоги, связанные с предпринимательской деятельностью. Не может быть речи и о создании здесь бюджетов развития, привлечении компетентных кадров, реализации инвестполитики.

При этом созданное в эпоху Кудрина бюджетное законодательство заблокировало последнюю возможность для активизации потенциала МСУ: межмуниципальную кооперацию. Во многих странах именно сотрудничество территорий позволяет решать задачи развития, например, модернизировать инфраструктуру. Но у нас не допускается объединение ресурсов муниципалитетов по горизонтали. Работают только вертикальные схемы взаимодействия.

В настоящее время на уровне МСУ предстоит решить ряд системных задач. Среди них: реализация принципа субсидиарности, наполнение политической и административной автономии территориальных сообществ экономическим содержанием, устранение дефектов кудринской «системы». Необходимо от модели «сжатия» перейти к модели расширения и развития; от принципа резервирования – к принципу инвестирования. Новая система распределения полномочий и ресурсов должна обеспечивать баланс между публичными обязательствами государства (прежде всего, в социальной сфере) и механизмами поддержки деловой активности и инвестиционной политики. В этой системе местной власти необходимы ресурсы и для исполнения своих полномочий, и для вложений в будущее – при условии четкого определения долгосрочных целевых показателей.

В рамках будущем модели функционал МСУ крупных городов мог бы включать реализуемые в партнерстве с регионами полномочия по стратегическому планированию (с определением целевых показателей на перспективу); реализации промышленной политики; принятию программ поддержки МСП с адекватными показателями результативности. Соответствующим образом следует выстроить бюджетные потоки, управление имуществом, систему привлечения кадров.

Муниципальные районы могли бы сконцентрировать социальные, административные функции, традиционно присущие советскому и постсоветскому административному району, а также задачи, связанные с планированием развития территорий, в том числе локальных рынков, логистической инфраструктуры, коммуникаций, созданием единых центров оказания публичных услуг.

У городских поселений (малых и средних городов) мог бы быть усилен функционал, связанный с поддержкой малого бизнеса, развитием логистики, коммуникаций, созданием базовых перерабатывающих производств, концентрации трудовых ресурсов, специалистов. Сельские поселения необходимы в большей степени для участия в программах социального развития, поддержки кооперации сельхозпроизводителей, развития логистики, технических станций.

Обсуждаемые в настоящее время преобразования критикуются Фондом Кудрина, который был создан после ухода экс-министра финансов из правительства. Критические замечания экспертов Фонда в части финансово-экономических проблем МСУ мы оставим без внимания, так как адресатом этой критики является сам Алексей Кудрин. Остановимся на их позициях по другим аспектам реформы, таким как изменение порядка формирования органов МСУ в городах и усиление позиции губернаторов в назначении сити-менеджеров (глав исполнительных органов муниципалитетов, назначаемых на конкурсной основе).

Эксперты Фонда Кудрина критикуют новый институт городского района и полагают, что переход к двухуровневой системе МСУ в крупных городах (с непрямыми выборами депутатов и главы муниципалитета) неблагоприятно скажется на городской демократии и ограничит кадровые лифты для активных граждан.

С этими предположениями трудно согласиться. Начнем с того, что нынешняя система городского МСУ отнюдь не всегда демократична и открыта для новых лиц. Напротив, муниципальные институты здесь скорее напоминают «элитарные» клубы, чем реальные органы самоуправления граждан. Активным горожанам, желающим воспользоваться кадровым лифтом, по факту практически нереально попасть во власть. Достаточно простой математики: в крупном городе избирается один депутат от минимум 10-20 тыс.человек. Может ли пройти такой «конкурс на место» человек без денег, связей и влияния?

Предлагаемая для крупных городов новая система МСУ расширяет лифт за счет создания районного уровня самоуправления, куда сможет попасть каждый, кто имеет активную позицию. Это сделает возможными «де-олигархизацию» МСУ, изменение качества городской элиты, формирование и консолидацию гражданского актива, способного стать субъектом городской политики.

В этих условиях МСУ вполне может стать источником формирования «кадрового резерва» для власти, партий, общественного сектора. Появится реальная возможность для системного обновления кадров действующих политических институтов. Формирование и консолидация гражданского актива местных сообществ повлияет и на их социальную структуру, устранив существующие в ней разрывы (между «населением» и элитами), а также хроническую слабость и политическую дисфункцию «средних прослоек». Институты МСУ в этом контексте могут стать площадкой для политической самореализации среднего класса.

Что касается более широкого применения института сити-менеджера, назначаемого по конкурсу, то оно призвано разделить политические и хозяйственные функции в целях улучшения качества муниципального управления. Выделение профессионального хозяйственного блока в системе МСУ, тесно связанного с региональной властью, позволит обеспечить «синергетический эффект» государственно-муниципального сотрудничества. Это означает, что станет возможным более гибкое регулирование полномочий между уровнями власти, бюджетных потоков, совместное стратегическое планирование, принятие мер по созданию благоприятного инвестиционного климата. В новых условиях региональная власть и МСУ становятся не «антагонистами», разделенными политическими и правовыми барьерами, а партнерами, реализующими задачи на принципах субсидиарности.

В этом смысле усиление влияния губернаторов на процесс назначения сити-менеджеров – это, прежде всего, хозяйственная, а не политическая реформа. Ограничение МСУ при этом не происходит, поскольку на данный момент по факту имеет место «самоуправление» (а чаще – самоуправство) местных элит на фоне неэффективно распределенных полномочий и ресурсов. Задача же заключается в том, чтобы реализовать принцип самоуправления городского сообщества в сочетании с результативной экономической политикой.