Договор по ПРО и терроризм

"Они ничего не забыли и ничему не научились". Похоже, эта знаменитая фраза, сказанная Талейраном почти 200 лет назад о династии Бурбонов, будет применима к американскому руководству наших дней. Объявленный 13 декабря выход США из Договора по ПРО, помимо деструктивного военно-стратегического и правового значения этого факта, почти неминуемо негативно скажется на перспективах широкого российско-американского сотрудничества в сфере международной безопасности. И прежде всего на взаимодействии в борьбе с новой, самой реальной и страшной угрозой для цивилизованного мира - международным терроризмом, чье зло может уже в ближайшем будущем помножиться на смертоносную силу оружия массового уничтожения (ОМУ).

Головокружение от успехов

Судя по всему, оправившись от шока 11 сентября и пребывая в эйфории военной победы над "Талибаном", политическая элита США вновь пошла на поводу у группировки, философию которой крупнейший американский политик сенатор Уильям Фулбрайт еще в 60-е гг. назвал "высокомерием силы". Об этом говорит та демонстративность, с которой было объявлено о решении выйти из Договора, хотя США сами еще не знают, какую антиракетную систему будут создавать, от каких конкретно угроз и получится ли ПРО вообще. А выяснить все это можно было бы, подождав несколько лет и проведя тем временем серию испытаний разных систем и технологий, разрешив это через поправки к Договору согласно его статье XIV.

Но для этого нужно было вести переговоры с Россией, искать взаимоприемлемые компромиссы, согласовывать условия и методы контроля по взаимному сокращению наступательных стратегических вооружений. В ситуации, когда Москва в начале 2001 г. приняла решение в одностороннем порядке глубоко сократить и перестроить свои стратегические ядерные силы (СЯС) по американской модели, США утратили интерес к таким переговорам как о наступательных средствах, так и о Договоре по ПРО. А на завершающем этапе операции в Афганистане и заинтересованность во взаимодействии с РФ в Центральной Азии пошла в Вашингтоне на спад.

Америка снова почувствовала себя всемогущей и решила, что может пренебрегать интересами других стран во имя своих амбиций и даже просто ради выполнения предвыборных обещаний действующей администрации (причем не только позицией России, Китая и Индии, но и мнением союзников по НАТО, Японии и пр.). И момент был выбран с изрядной ловкостью, весьма типичной для ультраконсерваторов. Весь американский народ сплотился вокруг президента, и оппозиции не с руки начинать общенациональные дебаты по ПРО. А российский президент вопреки немалому сопротивлению внутри страны сделал большую ставку на сотрудничество с США, и ему политически трудно круто переложить штурвал на обострение отношений со "стратегическим партнером".

Новая природа безопасности

В этой связи вновь встает и вызывает немалые разногласия вопрос: а действительно ли мир так уж изменился после 11 сентября? Было ли бы всеобщее потрясение столь же сильным, международное сплочение таким же широким, а ответный удар сопоставимо решительным и мощным, если бы несчастье (не дай бог) постигло одну из европейских столиц, не говоря уже о других странах? Или просто дело в том, что на этот раз беда пришла в дом самой сильной и дотоле неприступной державы мира и ее статусу соответствует как масштаб ее возмездия, так и возможность добиться поддержки других стран?

Представляется, что трагедия 11 сентября явилась не причиной, а доведенной до предельного драматизма иллюстрацией меняющейся реальности. И дело, конечно, не в том, что жизнь и собственность американцев объективно стоят больше, чем у других народов (хотя отношению к ценности своих граждан многим странам, включая Россию, не грех бы у американцев поучиться).

Потрясшие мир взрывы 11 сентября с устрашающей убедительностью продемонстрировали, что традиционные представления о национальной и международной безопасности основательно устарели и требуют глубокой и всесторонней ревизии. Акты терроризма случались и раньше, как в Соединенных Штатах, так и в других государствах, в том числе в России, и были направлены на уничтожение мирных жителей и причинение ущерба экономике и вооруженным силам соответствующих стран. Но никогда прежде теракты не приносили единовременно жертв и разрушений такого масштаба, не были столь профессионально подготовлены и скоординированы, не влекли таких тяжелых моральных, материальных, финансовых, политических и экологических последствий.

По выбору объекта нападения, средств его осуществления и его морально-политического эффекта трудно представить себе нечто еще более разрушительное без использования оружия массового уничтожения. В известном смысле мы столкнулись если не с применением ОМУ, то, во всяком случае, с акцией массового уничтожения людей и материальных ценностей. В этом плане можно говорить о наступлении новой эры - как в развитии самого терроризма, так и с точки зрения его угрозы для цивилизованного общества и государства.

Раньше угроза безопасности всегда связывалась с действиями тех или иных враждебных государств, имеющих территорию, население, административно-промышленные объекты, вооруженные силы, союзников и противников среди других стран. Были цели для возмездия и сдерживания угрозы, были средства, против которых могла защитить оборона. Удар по США был нанесен анонимной негосударственной организацией, которая имеет трудноуловимые ячейки во многих странах, включая ближайших американских союзников и самих США, обладает рассредоточенной на разных континентах сетью конспиративных офисов и явок, складов и банковских счетов, планировщиков и исполнителей, информаторов и агентов.

Другой момент состоит в том, что традиционно геополитические и геостратегические факторы были ключевыми в оценке угроз национальной безопасности и выборе путей борьбы с ними. Минувшим сентябрем было продемонстрировано, что в свете новой угрозы географическая удаленность и геостратегические преимущества (горы, проливы, острова, зарубежные базы) более не является фактором безопасности. В этом плане переворот, который недавние события произвели в представлениях о природе безопасности цивилизованного общества и государства, сопоставим если не с изобретением ядерного оружия, то, уж во всяком случае, с созданием баллистических ракет глобального действия.

Наконец, еще один урок американской трагедии состоит в неадекватности организаций и средств национальной обороны, служивших государствам вплоть до настоящего времени. И то обстоятельство, что жертвой нападения оказались Соединенные Штаты, самая сильная в военном отношении держава мира, имеет особый, знаковый характер.

Эти новые реальности заставляют по-иному взглянуть на весь комплекс взаимоотношений России с Западом в контексте переоценки общей проблематики международной безопасности и национальной безопасности Российской Федерации как ее неотъемлемой составляющей.

Операция в Афганистане и разгром дотоле непобедимого "Талибана" вместе с укрываемыми им базами террористов продемонстрировали, что новая стратегия безопасности цивилизованных стран в принципе возможна. Решение Вашингтона о выходе из Договора по ПРО показало, что путь к такому взаимодействию еще очень неблизок и пролегает через большие препятствия.

Как сокрушили "Талибан"?

В чем секрет неожиданно быстрой победы над талибами? Многие комментаторы в России и за рубежом указывают на высочайший военно-технический потенциал США, мобильность и огромную дальность действия их флота и авиации, изощренные системы информационного обеспечения и управления, высокоточное оружие и сверхмощные обычные боеприпасы и пр. Спору нет, все это в очередной раз сыграло большую роль. Но не только и даже не столько это.

Говоря о военной стороне дела, следует признать: в очередной раз было продемонстрировано превосходство профессиональной армии, и только слепой может и далее не видеть эту истину. Ибо только профессионалы - генералы, офицеры и рядовые - способны применять сложнейшую и невероятно дорогостоящую боевую технику XXI века. Только профессиональная и хорошо оплачиваемая армия имеет высочайшую боевую подготовку, избыточное тыловое обеспечение, моральную мотивацию, взаимное уважение и полное взаимодействие личного состава всех званий и должностей. Только профессиональная армия обязана считать высшей ценностью жизнь каждого отдельного солдата и прилагать все интеллектуальные усилия и любые материальные ресурсы, чтобы воевать без потерь. Об успехе или неудаче операции общество и армия будут судить в первую очередь по собственным потерям и лишь во вторую - по выполнению боевых задач и потерям противника.

Кого могут убедить лукавые теоретизирования сторонников призывной рекрутчины, когда факты говорят сами за себя? Потери американской армии в войне в Заливе 1991 г. - менее 100 человек убитыми, в операции против Югославии в 1999 г. - ни одного убитого в боевых действиях, в афганской кампании 2001 г. - несколько убитых военнослужащих, да и то по случайности. А вот для сравнения способ ведения войны призывной Советской и Российской армией: в Афганистане в 1979-1989 гг. - 13 тысяч убитыми, в двух чеченских кампаниях 1994-1996 гг. и с 1999 по настоящее время - 7,5 тысячи убитых своих офицеров и солдат, не говоря уже о жертвах среди мирного населения.

Но если и это кого-то не убедит, сопоставим нынешнюю американскую профессиональную армию с американской же призывной: война во Вьетнаме 1964-1972 гг. - 50 тысяч убитых военнослужащих США. При этом, как и в нынешних войнах Соединенных Штатов, Советская армия в Афганистане и американская во Вьетнаме были оснащены по последнему слову тогдашней военной техники и имели неизмеримое превосходство над противником.

Еще более важным представляется политический аспект кампании. В войнах такого типа никакое военное превосходство не гарантирует победы, если не выполнены два условия. Во-первых, противник должен лишиться поддержки большей части мирного населения. Во-вторых, должны быть блокированы линии снабжения противника людскими, материальными и финансовыми ресурсами извне зоны боевых действий. В афганской кампании 2001 г. обе эти задачи были выполнены, а в названных выше других войнах - нет. Для достижения цели потребовались не только военные, но еще больше дипломатические, политические, финансово-экономические и пропагандистские усилия, которые и обеспечили быстрый успех.

Казалось бы, чего беспокоиться - все идет как надо. Но причины для тревоги есть, и они становятся все более весомыми в свете недавних решений Вашингтона. Прежде всего, опыт многосторонних действий и международного сотрудничества в афганской кампании теперь преуменьшается в Вашингтоне. Ни антитеррористическая политика, ни другие сферы отношений США и России (равно как РФ и Запада в целом) не обрели прочный долговременный фундамент. Хуже того, складывается впечатление, что неспособность Москвы и несклонность Запада быстро сформировать качественно новые отношения стратегического уровня подменяются дипломатической активностью протокольного характера, созданием новых советов и комитетов с неясными полномочиями и благодушной риторикой. А это значит, что отношения держав могут опять быстро и круто измениться под влиянием тех или иных событий, из-за перемены личных симпатий лидеров или со сменой их самих.

Особая роль России

Следует особо сказать о роли России в антитеррористической операции. Помощь США со стороны их союзников по НАТО и Японии была изначально гарантирована, но по объективным причинам не более чем символична. Благожелательный нейтралитет Китая, Индии и Ирана, пассивная ограниченная поддержка Пакистана и Саудовской Аравии тоже были предсказуемы. А вот у России был широкий выбор вариантов, включая линию, сходную с китайской или иранской.

Но президент Путин пошел по пути самого активного участия в коллективной акции (за вычетом прямых боевых действий) и оказал соответствующее влияние на Таджикистан и Узбекистан - ключевые страны с геостратегической точки зрения. При этом российский лидер опирался на поддержку меньшинства политических и военных кругов. Большинство в парламенте, военном и политическом сообществе, прессе и академическом мире заняли или отрицательную, или выжидательную позицию. Обиды и унижения от политики США 90-х гг. еще слишком свежи в памяти, велики враждебность и недоверие к Америке, неверие в возможность равноправного партнерства с Западом.

Если в ответ на свою политику Владимир Путин, помимо дружеских похлопываний по плечу, получит "пакет" в виде выхода США из Договора по ПРО, невнятных "факультативных" планов сокращения СЯС, произвольных американских ударов по Ирану, Ираку и другим не любимым в Вашингтоне странам, нового расширения НАТО на восток и пр., то позиция антиамериканского большинства в России получит мощное подтверждение. Тогда или президент Путин лишится поддержки в стране в целом и силовых структурах в частности, или он будет вынужден резко сменить курс в области национальной безопасности. В этом случае перспективы единого антитеррористического фронта станут весьма сомнительны.

Конечно, новая угроза не сняла прежних проблем безопасности в отношениях России и Запада. Но они должны теперь отойти на второй план и решаться совершенно по-другому, в духе должного учета интересов друг друга и терпеливого поиска взаимоприемлемых компромиссов. Решение Вашингтона от 13 декабря идет в прямо противоположном направлении.

Новая конвенция

Что касается антитеррористической кампании, то солидной базой для взаимодействия государств и определенной гарантией от произвола или предвзятости отдельных самых могучих держав могла бы стать многосторонняя конвенция о борьбе с международным терроризмом (вроде Договора о нераспространении ядерного оружия или о ликвидации химического оружия), что, в частности, было предложено в постановлении российской Госдумы от 20 сентября 2001 г. Для ускорения дела можно сначала заключить двух- или трехсторонний договор ведущих держав, который был бы открыт для присоединения других стран (как Договор 1963 г. о частичном запрещении ядерных испытаний).

Сейчас ни Устав ООН, ни имеющиеся документы (типа Европейской конвенции о пресечении терроризма 1977 г., конвенций о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 г., о борьбе с захватом воздушных судов, о безопасности гражданской авиации и разных деклараций, резолюций и заявлений) не решают эту проблему емко, прямо и недвусмысленно. Как можно судить, новый проект Конвенции о борьбе с международным терроризмом (МТ), представленный в ООН Индией, знаменует собой продвижение к цели, но все-таки оставляет нерешенными ряд важных вопросов. В первую очередь речь идет о четком определении самого понятия "международный терроризм".

Как вариант терроризм можно понимать как насильственное действие, преднамеренно влекущее гибель людей или вред их здоровью, разрушение материальных ценностей, экологический ущерб. Также это захват людей и (или) объектов в качестве заложников, нарушение функционирования общественно важных объектов и информационных сетей.

Далее, в качестве объекта террористических действий выступает гражданское население, материальные ценности и административные объекты той или иной страны, а также ее вооруженные силы, другие войска и организованные формирования и службы (полиция, спасательные подразделения) в мирное время или в ходе выполнения миротворческих операций, санкционированных согласно уставу ООН и иным нормам международного права. Что касается военного времени и ведения боевых действий, то нанесение ущерба населению, материальным ценностям и вооруженным силам в таких условиях нельзя квалифицировать как терроризм, хотя эти вопросы регулируются другими существующими международными документами (как конвенции о запрещении враждебного воздействия на природную среду 1976 г. или о запрещении видов обычного оружия неизбирательного действия 1980 г. и др.).

Наконец, в качестве субъекта терактов могут быть признаны лишь негосударственные организации, то есть устойчивые группы людей, связанные определенной системой взаимоотношений и объединенные общими целями деятельности. В случае международного терроризма такие группы должны иметь устойчивые связи с аналогичными группами за границей.

В указанной трактовке удары по мирному населению и экономике, наносимые государствами (как, например, авианалеты НАТО на Югославию в 1999 г.) хоть и имеют внешнюю схожесть с терроризмом, но, строго говоря, таковыми не являются. Иначе понятие "терроризм" будет размыто и в борьбе с ним не останется места для международного взаимодействия. Также отсекаются спонтанные и одиночные террористы, как и преступные внутренние сообщества, к которым приложимы национальные уголовные кодексы.

Следует предельно четко и узко определить МТ, чтобы более слабые страны не опасались расширительной трактовки данного понятия и санкций, мотивированных политическими соображениями сильных держав. В таком случае были бы оправданны самые жесткие международные меры к государствам, не присоединившимся к новой конвенции или тайно нарушающим ее, а также многосторонние акции по уничтожению организаций МТ и их отдельных лидеров.

Нужны статьи о международных механизмах принятия решений о санкциях и силовых акциях против организаций МТ и покрывающих их стран; о порядке сотрудничества национальных спецслужб, о совместной подготовке и использовании специальных контртеррористических подразделений и воинских контингентов - в зависимости от масштабов и характера действий против МТ. Сколь недвусмысленными и обязательными будут эти положения конвенции - столь эффективным инструментом она явится для выполнения поставленных задач. При этом цель или мотивы терактов перечислять не надо, поскольку любой список может быть неполным и предоставит лазейку для ухода террористов от ответственности.

Конечно, такая конвенция представляет собой план-максимум с точки зрения юридической стороны повышения эффективности борьбы с международным терроризмом. Реальная политика едва ли воспримет такую идеальную систему. Большие государства не склонны так сильно связывать себе руки, а малые боятся произвольного применения против себя санкций и военной силы, полной утраты суверенитета под предлогом борьбы с терроризмом.

Право и политика

Даже самая совершенная конвенция или хартия не гарантирует успеха без серьезного пересмотра практической политики безопасности, которая наполняет содержанием рамки правовых документов.

Так, отношение к странам-союзникам и партнерам должно теперь строиться исходя из их позиций и поведения в отношении МТ, а не наоборот, как раньше, когда подход к терроризму определялся в зависимости от того, против кого он направлен. Здесь немалую переоценку нужно сделать и Западу, и России, в том числе их секретным службам, которые традиционно внедрялись в террористические организации и использовали их в своих целях.

Операция против "Талибана" была в политическом отношении сравнительно несложной из-за его отказа выдать бен Ладена и ввиду непризнанного характера и варварской сущности режима - стоило только США, Саудовской Аравии и Пакистану отвернуться от него. Но силовые акции применительно к другим странам, подозреваемым в потворстве МТ, могут вызвать острые противоречия между великими державами и региональными государствами и даже послужить причиной глубокого раскола и конфронтации между ними. Например, осуществление угроз США в отношении Сомали, Судана, Ирака, Ливии, Алжира без согласия России, Китая и других держав и без санкции ООН вызвало бы немалую международную напряженность. Еще большие противоречия повлек бы американский удар по Ирану, КНДР, Сирии.

В то же время можно представить себе реакцию США, если бы какие-то другие государства, даже представив убедительные факты попустительства терроризму, применили силу против Пакистана, Саудовской Аравии, Иордании, Албании или Турции. Поэтому сохранение единства антитеррористической коалиции требует не только хорошей новой конвенции, но и глубокого пересмотра традиционных политических приоритетов и методов силовых акций на мировой арене со стороны США и других крупных держав.

Распространение ядерного оружия и других видов ОМУ усугубляет угрозу международного терроризма. Но отныне и подход к распространению нужно скорректировать, сосредоточив санкции (а если нужно, то и силовые акции) на тех режимах, которые содействуют терроризму или от которых утечка опасных технологий, материалов и знаний наиболее вероятна. В этом смысле подход, скажем, к Индии и Израилю не может быть таким же, как к некоторым иным ядерным и пороговым странам, к которым применимы более жесткие меры.

По-другому смотрится теперь и проблема утверждения демократических ценностей и политических свобод в мире. К сожалению, многие вполне диктаторские режимы эффективно справляются с терроризмом и могут быть тут надежными союзниками. И наоборот, более рыхлые политические системы зачастую не способны или не склонны жестко противодействовать этому общему злу. Тут тоже пересмотр политики великих держав должен отвечать новым приоритетам международной безопасности, как бы это ни было неприятно приверженцам абстрактных демократических идеалов для стран третьего мира.

Что касается ограничения демократических норм жизни внутри развитых демократических стран, то это особый вопрос. Расширение прав спецслужб должно быть уравновешено более строгим гражданским контролем над ними во избежание всяческих злоупотреблений.

За редким исключением, нынешние сепаратистские этнические и религиозные движения используют террористические методы в своей борьбе, а современные средства коммуникаций превращают их в международные организации и сети. В то же время сепаратистские движения в Абхазии, Карабахе, Южной Осетии, Приднестровье, Тибете не были замечены в терроризме - хотя их деятельность приводила к серьезным боевым столкновениям.

Разделить эти движения в качестве объекта международных санкций будет нелегко, тем более что власти той или иной страны могут пытаться спровоцировать теракты для привлечения на свою сторону мирового сообщества. И в этом вопросе ведущим державам придется отбросить конкретные политические симпатии и антипатии, разного рода геополитические и экономические соображения, чтобы объединить свою карающую мощь против любых национально-освободительных движений, если они используют методы террора.

И последнее. Бедность, отсталость и угнетение не могут ни в коей мере служить оправданием террористической деятельности. Борьба с репрессивным строем и нищетой не должна представляться в качестве условия преодоления терроризма. Терроризм необходимо повсеместно истреблять как самостоятельное зло независимо от породивших его условий.

* * *

После 11 сентября мир на самом деле объективно изменился, как после прихода Гитлера к власти, ремилитаризации Германии и захвата ею чешских Судет в 30-е гг. XX века. Но, как и тогда, осознание этой новой реальности политическими лидерами ведущих держав все еще значительно отстает от хода событий. Между тем главный урок "черного сентября" и афганской операции состоит в необходимости многосторонних решений и действий, для чего нужно терпеливое согласование интересов безопасности ведущих держав как в борьбе с международным терроризмом, так и в других вопросах.

Великий русский историк Василий Ключевский заметил: "История ничему не учит, а только наказывает за незнание уроков". Произошедшая в Америке трагедия должна послужить грозным предупреждением для руководства США и других государств. Тогда хоть в какой-то мере можно гарантировать, что гибель людей и разрушения были не напрасны, что цивилизованный мир способен извлекать уроки, как бы горьки они ни были, и что принесенные жертвы помогут избежать новых, возможно, еще более страшных катастроф в будущем.