Максим Минаев
Совет экономической взаимопомощи был одной из структур, объединяющих социалистические страны, а здание СЭВ вошло в число символов современной Москвы 1970-х годов. Фото с сайта www.mos.ru
Создание в системе администрации президента России принципиально нового подразделения – Управления по стратегическому партнерству и сотрудничеству, – сообщения о котором появились осенью, актуализирует вопрос о том, каким может быть организация внешнеполитического аппарата государства на современном этапе.
Серьезным подспорьем для поиска ответов на этот вопрос может стать опыт организации внешней политики СССР после окончания Второй мировой войны. Он важен с двух точек зрения: достигнутых советским внешнеполитическим аппаратом результатов и эволюции его функциональных возможностей, поиска структурных вариантов реагирования на изменения и вызовы международной среды.
В организации внешней политики СССР послевоенного периода можно отметить три ключевые особенности. Во-первых, в ее территориальной проекции четко, хотя и неофициально, выделялись отдельные сферы отношений с разными группами государств.
Во-вторых, в институциональной проекции возможности Москвы не ограничивались одним лишь Министерством иностранных дел. Они были значительно шире и многообразнее за счет существования группы внешнеполитических подразделений партии, сконцентрированных в аппарате ЦК КПСС.
В-третьих, советская внешняя политика выходила далеко за пределы традиционной дипломатии. Она активно и подчас достаточно результативно оперировала в области взаимодействия политических партий и общественно-политических организаций. Этот курс, проводимый по линии ЦК КПСС, обеспечивал международным усилиям Москвы большую разноплановость и более широкий политический охват.
Три периметра и аппаратная специфика
В территориальном регистре внешняя политика СССР негласно подразделялась на три основных периметра. В первый – «ближний» – круг или периметр входили союзные страны. Второй – «средний» – периметр включал дружественные государства и страны, которые со временем могли бы стать таковыми. К нему также примыкали субъекты, с которыми поддерживались партнерские отношения. Наконец, третий – «внешний» – периметр включал все остальные государства.
К категории союзников относились страны социалистического сообщества. Они были объединены в две основные международные структуры – Организацию Варшавского договора (ОВД) и Совет экономической взаимопомощи (СЭВ). В этот периметр входили как государства Восточной Европы, так и субъекты из других регионов мира. Таковыми были присоединившиеся в разные годы к СЭВ Монголия, Куба и Вьетнам.
В когорту стран «среднего» периметра входила прежде всего большая группа субъектов Ближнего Востока, Азии, Африки и Латинской Америки, руководство которых делало ставку на построение тесных отношений с СССР. Для их обозначения использовалось понятие «страны народной демократии». Также к этому периметру относились государства Европы, придерживавшиеся нейтралитета и поддерживавшие с Советским Союзом тесные партнерские отношения (Австрия и Финляндия). Кроме того, к данному кругу примыкали западные страны, в политической жизни которых видную роль играли коммунистические партии, а правящие верхи стремились к сотрудничеству с СССР (Италия и Франция). Определенная часть субъектов этого периметра имела статус стран – наблюдателей Совета экономической взаимопомощи.
Наконец, во «внешнем» круге доминировали державы Запада и союзные им государства из разных регионов мира. Отношения с ведущими из них отличались откровенной конфронтацией и напряженностью. «Внешний» периметр представлял собой дипломатическое пространство холодной войны.
В аппаратном плане работа по каждому из периметров курировалась как МИД, так и специализированными партийными структурами подразделений аппарата ЦК КПСС. Последние условно можно обозначить как партийный внешнеполитический блок. Отношения со странами «ближнего» круга находились в ведении Отдела ЦК по связям с коммунистическими и рабочими партиями социалистических стран. За взаимодействие со «средним» кругом отвечал преимущественно Международный отдел ЦК. Наконец, в сферу преференциальной компетенции МИД входил «внешний» периметр.
Конечно, это не означало, что советское дипломатическое ведомство не имело отношения к поддержанию связей со странами двух первых категорий. Но куда более важную роль во взаимодействии с ними играли профильные подразделения ЦК КПСС. Ведя работу по своим каналам, они обеспечивали курсу СССР куда большую содержательность и пространство для маневра. А в случае со странами социалистического лагеря внешнеполитический блок ЦК де-факто замыкал на себя всю систему отношений. И именно на особенностях организации его работы следует остановиться подробнее.
Деятельность по партийному и общественно-политическому направлениям
Специфика работы профильного пула аппарата ЦК заключалась в том, что он выстраивал и развивал отношения не столько с органами власти, отвечающими за внешнюю политику, сколько с партиями и общественно-политическими движениями.
В силу этого курс СССР в отношении, например, стран «среднего» периметра имел два своего рода измерения. В рамках первого поддерживался стандартный дипломатический диалог, а также контакты на высшем уровне. Во втором измерении имело место межпартийное и межобщественное взаимодействие. Нацеленное в том числе на укрепление внутриполитических позиций партий и движений, входивших в орбиту союзников и партнеров Кремля. А при наличии соответствующих возможностей – и на их приход к власти в своих странах.
Внешнеполитический блок ЦК фактически доминировал при построении взаимодействия с субъектами «ближнего» круга. Здесь он единолично заведовал как отношениями на партийном и общественном уровнях, так и де-факто диалогом по дипломатической линии.
Аппарат КПСС поддерживал связи с правящими в этих странах коммунистическими, социалистическими и рабочими партиями. Давал местному руководству рекомендации по вопросам внутренней политики. Развивал контакты с местными профсоюзами и общественными организациями. А также курировал работу советских посольств.
Отдел ЦК по связям с коммунистическими и рабочими партиями соцстран не только утверждал кандидатуры послов в государствах Восточного блока, но и выдвигал их. Причем в основном это были не дипломаты, а выходцы из руководящего звена КПСС.
Особую значимость работа в партийном и общественно-политическом регистре имела в отношениях с государствами Западной Европы и развивающимися странами. В первом случае она позволяла сохранять каналы влияния на внутриполитические процессы западных субъектов, обеспечивая присутствие просоветских элементов в политической жизни тех из них, где позиции коммунистических партий были достаточно сильны. Косвенно содействуя ориентации властей этих стран на сотрудничество с СССР.
Речь прежде всего идет об Италии и Франции. Так, в Италии в течение 1950–1980-х годов местная Коммунистическая партия (ИКП) на парламентских выборах неизменно занимала второе место, уступая только Христианско-демократической партии. И хотя коммунисты столь же неизменно игнорировались своими конкурентами при формировании правящих коалиций, не получая представительства в Совете министров, они практически всегда обладали второй по численности фракцией в Палате депутатов. Что обеспечивало им статус крупной величины в итальянской политике и позволяло влиять на курс правительства. Это не в последнюю очередь предопределило партнерский характер советско-итальянских отношений.
Во Франции Коммунистическая партия (ФКП) в борьбе за парламент демонстрировала куда более скромные результаты, чем ее сосед с Апеннин. В 1960–1980-е годы на выборах в Национальную ассамблею она занимала, как правило, третье-четвертое места. Однако в 1980-е годы, в период президентства социалиста Франсуа Миттерана, ФКП смогла добиться того, чего так и не достигла ИКП – получить министерские портфели. Представители ФКП были членами правительства во втором и третьем кабинетах премьер-министра от Социалистической партии Пьера Моруа с 1981 по 1984 год.
Фактор ФКП сыграл не последнюю роль в том, что в период холодной войны Франция, державшаяся обособленно от других стран Запада, сохраняла во многом дружественный настрой к отношениям с Советским Союзом.
В деятельности внешнеполитического блока КПСС за пределами Старого Света прослеживалась куда большая идейно-политическая гибкость. На Ближнем Востоке, в Африке, Латинской Америке и Азии в число его контрагентов входил широкий круг партий и движений, далеко не все из которых принадлежали левому флангу. Но реализм в данном случае перевешивал идейные предпочтения. Значение имел не политический профиль данных игроков, а их готовность ориентироваться на СССР.
Внешнеполитический аппарат КПСС смог выстроить взаимодействие с такими разными политическими силами, как Арабский социалистический союз (АСС) в Египте, сирийская фракция Партии арабского социалистического возрождения (Баас) в Сирии, Фронт национального освобождения (ФНО) в Алжире, Объединенная политическая организация Национальный фронт (ОПОНФ), а затем Йеменская социалистическая партия в Народной демократической республике Йемен (Южный Йемен), Народно-демократическая партия Афганистана (НДПА), Народное движение за освобождение Анголы – Партия труда (МПЛА), Фронт освобождения Мозамбика (ФРЕЛИМО), Зимбабвийский африканский национальный союз – Патриотический фронт (ЗАНУ-ПФ) в Родезии (с 1979 года – Зимбабве), Африканский национальный конгресс (АНК) и Южно-Африканская коммунистическая партия (ЮАКП) в ЮАР, Сандинистский фронт национального освобождения в Никарагуа, Гватемальская партия труда в Гватемале, Фронт национального освобождения имени Фарабундо Марти в Сальвадоре, Социалистическая и Коммунистическая партии Чили и другими.
В работе со странами третьего мира СССР при помощи своего партийного аппарата смог добиться наиболее значимых результатов. Многие из поддерживаемых им партий и движений сумели прийти к власти и удержать ее. В том числе по итогам затяжных гражданских войн и вооруженных конфликтов. В результате сфера ответственности профильного блока ЦК раскинулась от Карибского до Южно-Китайского моря.
Именно на этом направлении многие первоначальные контакты аппарата партийной дипломатии КПСС из межпартийных связей переросли в полноценное политическое взаимодействие с руководством отдельных стран – тех, где триумф праздновали его многочисленные партийные протеже.
Список их побед оказался весьма внушительным. Так, ФНО утвердился у власти в Алжире после затяжной войны за независимость от Франции в 1962 году, ОПОНФ взял власть в свои руки в Южном Йемене в 1969 году, НДПА захватила власть в Афганистане в 1978 году, МПЛА смогла добиться победы в гражданской войне в Анголе, завершившейся лишь в 2002 году. ФРЕЛИМО вышел победителем из аналогичной войны в Мозамбике в 1992 году. Война в Родезии, закончившаяся в 1979 году, привела к власти ЗАНУ-ПФ. АНК вместе с ЮАКП утвердился у власти в Южной Африке в 1994 году. Наконец, Сандинистский фронт национального освобождения смог прийти к власти в Никарагуа в 1979 году и удержать ее в ходе гражданской войны, шедшей с 1981 по 1990 год.
Поиск оптимальной аппаратной конфигурации
С момента своего возникновения в июне 1943 года на базе Исполкома Коминтерна партийный внешнеполитический блок находился в состоянии перманентной трансформации, которая воплощалась в смене названий и коррекции организационной структуры входящих в него подразделений, а также последовательном увеличении их числа и расширении полномочий.
Первоначально тогда еще ЦК ВКП(б) располагал лишь одним органом, занимавшимся внешнеполитическими вопросами – Отделом международной политики. С 1943 по 1953 год он семь раз менял свое название и частично структуру.
Например, в 1948 году он стал Отделом внешних сношений ЦК ВКП(б). В 1949 году его сменила Внешнеполитическая комиссия ЦК ВКП(б). А в 1953 году она получила новое название, став Отделом ЦК КПСС по связям с иностранными коммунистическими партиями. Наконец, в 1988 году следует финальное переименование – в Международный отдел ЦК.
Однако вся эта череда переименований и преобразований слабо отражалась на функционале подразделения ЦК. Отдел продолжал оставаться главной партийной структурой, отвечающей за взаимодействие с зарубежными коммунистическими партиями, а в последующем – с народно-демократическими партиями и национально-освободительными движениями. А также органом, проводящим партийный курс ВКП(б)/КПСС на международной арене.
По-настоящему крупных аппаратных трансформаций в истории партийного внешнеполитического блока было только две. В 1957 году Отдел ЦК по связям с иностранными коммунистическими партиями был разделен на два самостоятельных подразделения – Международный отдел ЦК по связям с коммунистическими партиями капиталистических стран и Отдел ЦК по связям с коммунистическими и рабочими партиями социалистических стран. А в 1978 году в структуре ЦК КПСС был создан Отдел внешнеполитической пропаганды (с 1982 года – Отдел международной информации).
Оба этих решения стали результатом поиска оптимальной аппаратной конфигурации. Но поиска не превентивного, отражающего изначальную нацеленность на выстраивание наиболее эффективной модели управления внешней политикой, а во многом вынужденного, ставшего реакцией на конкретные события за рубежом.
Так, создание Отдела по связям с партиями соцстран явилось прямым следствием Венгерского восстания 1956 года. Оно воплощало возникшее у Политбюро ЦК КПСС понимание особого характера отношений со странами Восточного блока. Выстраивать и развивать их, а также вести работу с политико-партийными кругами восточноевропейских государств было поручено специальному подразделению ЦК.
Создание же Отдела внешнеполитической пропаганды отражало признание Политбюро возросшей роли информации в международных делах.
Но все это не отменяет самого факта проводившейся трансформации. Структура внешнеполитического аппарата КПСС не была застывшей. Она, пусть и с задержкой, но видоизменялась в соответствии с актуальным состоянием внешней среды. В Политбюро и аппарате ЦК в меру своих сил старались выработать решения, отвечающие вызовам и угрозам, возникавшим при проведении советского курса на мировой арене.
Слабые стороны
Результативность работы партийного внешнеполитического блока оказалась весьма неоднозначной. Наряду с явными успехами, достигнутыми в Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке, линия, проводившаяся профильными подразделениями ЦК, давала и серьезные сбои. Прежде всего на западно- и восточноевропейском направлениях. Здесь в работе внешнеполитического аппарата КПСС были и ощутимые слабые стороны.
Так, в Западной Европе весьма неэффективным оказался курс, проводимый в отношении ведущих партий, придерживавшихся теории и практики еврокоммунизма. В частности, Международный отдел ЦК откровенно холодно отреагировал на исторический шанс ИКП войти в состав правительства Италии в 1976 году, несмотря на то что его появление стало не результатом усилий Кремля, а итогом диалога итальянских коммунистов, ведомых Энрико Берлингуэром, с лидером христианских демократов Альдо Моро.
Вхождение коммунистов в состав правительства Франции в 1981 году не ознаменовалось каким-либо серьезным прорывом в отношениях Москвы и Парижа. Со стороны Франции двусторонний диалог продолжил оставаться в руках главы государства, а отнюдь не правительства. То есть силу сохраняла та формула организации отношений, которую задал в период своего президентства Шарль де Голль (1959–1969).
Несмотря на декларируемое внимание к зарубежным рабочим организациям, внешнеполитический блок КПСС не оказал сколько-нибудь внятной поддержки забастовочному движению шахтеров Британии в 1980-х годах. Между тем у стоявшего во главе стачки Национального союза горняков были все шансы на то, чтобы перерасти в полноценную партию, бросив вызов лейбористам. Забастовка носила затяжной характер (продолжалась с 1984 по 1985 год), получила поддержку со стороны других категорий рабочих (солидарность с ней в разных формах выразили железнодорожники, металлурги, печатники, докеры и другие), а также вывела в публичную плоскость целый ряд харизматичных лидеров шахтеров, таких как Артур Скаргилл, Майкл Макгэхи, Питер Хитфилд и другие.
В то же время практически до последнего оказывалась всесторонняя помощь целой группе нежизнеспособных европейских и североамериканских компартий. Например, Компартии Великобритании (КПВ), которая с 1950 года ни разу не проходила в Палату общин. Ее деятельность во многом сводилась к обозначению самого факта наличия коммунистического игрока в британской политике. В схожем амплуа выступали компартии США и Канады.
Развитие отношений с соцстранами также оказалось отнюдь не безоблачным. Оно сопровождалось не просто издержками, но и сталкивалось с серьезными кризисами. Так, уже располагая Отделом по связям с партиями соцстран, внешнеполитический блок ЦК не сумел купировать попытку либерализации в Чехословакии в 1967–1968 годах и связанные с ней общественно-политические протесты 1968 года. Для решения чехословацкой проблемы потребовался ввод военного контингента стран ОВД.
Не смог партийный аппарат КПСС предугадать и резкого обострения внутриполитической ситуации в Польше в 1980–1983 годах. Здесь проблему удалось решить только путем использования внутренних силовых рычагов. Что воплотилось во введении военного положения и фактическом переходе власти в стране от Польской объединенной рабочей партии к Военному совету национального спасения.
Давала ощутимые сбои и общая система союзнических отношений СССР с субъектами Восточной Европы. Добиться единства позиций всех стран социалистической ориентации не удалось.
Например, профильный пул КПСС так и не смог полностью нормализовать отношения с Югославией, резко ухудшившиеся в 1948–1949 годы. Даже после завершения эпохи Иосипа Броз Тито в 1980 году Белград продолжал стоять особняком среди всех соцстран. Единственным значимым шагом в рамках оздоровления диалога стало получение Югославией статуса ассоциированного члена СЭВ в 1964 году.
В аналогичном русле развивалось и взаимодействие с Албанией. Она разорвала связи с Советским Союзом, последовательно выйдя из СЭВ в 1961 году и из Организации Варшавского договора в 1968 году. Блокировать этот процесс внешнеполитический блок ЦК оказался не в силах. Вместо СССР глава Албании Энвер Ходжа стал ориентироваться на КНР.
Наконец, с начала 1970-х годов последовательно нарастала автономизация внешней и военной политики Румынии. Остановить этот крен в курсе пришедшего к власти в республике в 1967 году Николае Чаушеску профильный аппарат ЦК КПСС также не смог.
