Минтимер Шаймиев: укрепление вертикали власти нельзя доводить до абсурда

- Возникающие коллизии между различными уровнями публичной власти порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают именно из несовершенства федеративных отношений, прежде всего в сфере разграничения полномочий. Решить эту непростую задачу и была призвана комиссия, возглавляемая Дмитрием Козаком. Работа комиссии в течение нескольких месяцев была очень сложной, но продуктивной. При этом мы учитываем и тот колоссальный труд по анализу более чем 200 законов, проведенный рабочими группами. Остается только надеяться, что Федеральное собрание РФ, которое в текущем году начнет рассматривать предложения комиссии, будет действовать столь же продуктивно.

- Действительно, в одобренной комиссией "Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления" дан ряд принципов, которые, на наш взгляд, требуют корректировки. В частности, меня не может не беспокоить стремление передать полномочия по защите прав и свобод человека исключительно в федеральную компетенцию. С этим трудно согласиться.

Вызывает вопросы и предложение о "передаче основного массива регулятивных и контрольных полномочий на федеральный уровень с одновременной децентрализацией исполнительно-распорядительных полномочий". На мой взгляд, это нарушает баланс полномочий федерального, регионального и муниципального уровней власти, закрепленных в основах конституционного строя России. Деятельность каждого уровня власти в рамках своей компетенции предполагает обладание всеми властными полномочиями. При распределении предметов ведения и полномочий необходимо следовать принципу субсидарности: вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно.

Также есть сомнения и по поводу предлагаемой авторами концепции нормы, согласно которой "федеральное регулирование может быть не только основополагающим, но и в достаточной степени детальным". По сути дела, это закрепляет сложившуюся практику законотворческой деятельности на федеральном уровне. Такой подход обедняет общефедеральное законотворчество и лишает субъекты Федерации права, предоставленного им Конституцией, осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения. Разве можно на федеральном уровне подробно регулировать все вопросы совместного ведения?

- В регионах складывается ситуация, когда в управление вмешиваются как представители федеральных министерств, так и территориальные органы власти. А ответственность за положение на местах, в том числе и перед населением, несут руководители регионов. Таким образом, главы субъектов лишены возможности координировать свою работу и работу территориальных органов власти. В случае чего они могут обращаться только к президенту либо в правительство.

- Я считаю, что такое укрепление вертикали власти в конечном итоге ведет к размыванию ответственности за исполнение полномочий. Это опасная тенденция. Разграничивая полномочия, мы должны выстроить ясную систему органов государственной власти на различных уровнях и систему органов местного самоуправления.

Между тем действующая практика принятия федеральных законов по предметам совместного ведения остро нуждается в совершенствовании. Так, до сих пор нет совместной работы и учета мнений и интересов субъектов Федерации на этапе разработки законопроектов. Принятая в апреле поправка к Закону "О принципах и порядке разграничения полномочий..." устраивает далеко не всех, поступают даже предложения вообще исключить эту статью из закона. Считаю, что эту норму надо оставлять в принятом варианте.

- Я полагаю, что одностороннее право на расторжение договоров с федеральным Центром должно быть сбалансировано таким же правом субъектов в случае невыполнения Федерацией взятых на себя обязательств. Ведь в статье 11 Конституции определено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами госвласти РФ и ее субъектов осуществляется как на законодательной, так и на договорной основе либо на их сочетании. На мой взгляд, к договорному процессу нельзя подходить упрощенно. Потенциал договорных отношений еще не исчерпан, о чем, в частности, говорил в своем Послании Владимир Путин.

В данном контексте хотелось бы поставить под сомнение положение о возможности регулирования правоотношений, даже хозяйственных, между Центром и регионами на основе Гражданского кодекса. То есть о внедрении гражданско-правовых договоров вместо договоров и соглашений, предусмотренных Конституцией. Ведь речь идет об органах госвласти, а не о хозяйствующих субъектах. Использование в соглашениях элементов гражданско-правовых договоров, предлагаемое авторами Концепции, представляет опасность для развития федеративных отношений. Они имеют различную правовую природу и вытекают не из гражданских, а из административных отношений между органами публичной власти. Тем не менее такое предложение включено в концепцию по природопользованию и активно продвигается сторонниками договоров концессии между двумя уровнями публичной власти. За предложением о внедрении элементов гражданско-правовых договоров просматривается стремление сосредоточить в руках Центра полномочия собственника, с тем чтобы в дальнейшем передавать ресурсы различным хозяйствующим субъектам.

- Комиссия пока не закончила в полной мере эту работу. Существующий порядок формирования бюджетов различных уровней не в полной мере отвечает интересам развития регионов и местного самоуправления, следовательно, и Федерации в целом. Бюджетное устройство остается крайне централизованным даже по меркам унитарного государства. Кроме того, нас не может устроить одобренное комиссией положение об осуществлении исполнения федеральными органами отдельных полномочий бюджетов субъектов Федерации. Я рассматриваю это как вмешательство в исключительную компетенцию регионов в управление своим собственным бюджетом. Ведь известно, что за исполнение бюджета перед своим народом лично отвечает глава исполнительной власти региона.

- Пересмотр законов по природопользованию и природным ресурсам вызывает озабоченность многих субъектов Федерации. В частности, предлагаемые изменения в Закон "О недрах" относят весь круг вопросов к федеральным полномочиям. За регионами закрепляются только полномочия, касающиеся регулирования общераспространенных полезных ископаемых, каковыми являются глина, песок и щебень.

Комментарии, как говорится, здесь излишни. На практике это означает, что субъект РФ исключается из процесса управления пользования недрами, а бюджеты регионов лишаются доходов от платежей за пользование недрами. Тогда возникает вопрос: каким образом можно реализовать положение статьи 9 Конституции РФ о том, что "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории"? Ведь не случайно эти вопросы отнесены к совместному ведению. Понимая, что лесные и водные ресурсы должны быть отнесены к федеральной собственности, мы тем не менее не можем согласиться с тем, что субъект Федерации лишается права регулировать даже запасы питьевой воды на собственной территории и контролировать деятельность государственных унитарных предприятий в области природопользования. Это не только нарушает Конституцию, но и создает угрозу среде обитания человека.

- Хочу особенно подчеркнуть, что поднятые мной проблемы продиктованы самой жизнью, а не политической конъюнктурой. Поэтому я призываю членов комиссии подходить к сложной и многогранной проблеме разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти, соблюдая в полном объеме Конституцию России в интересах населения.