Как вывести экорегулирование на новый уровень

Участники экспертной дискуссии поспорили о необходимости разработки Экологического кодекса. Фото © ICC Russia

В конце октября руководитель Росприроднадзора Светлана Радионова в своем докладе президенту Владимиру Путину заявила о необходимости кодификации всего массива экологического законодательства для того, чтобы сделать его более простым и понятным. Идея не нова: более 10 лет назад проект Экологического кодекса разработали в Российском союзе промышленников и предпринимателей (РСПП). Насколько это на самом деле будет полезно, разбирались участники экспертной дискуссии, организованной Российским национальным комитетом Международной торговой палаты (ICC Russia).

Экологический кодекс может стать основой для перезагрузки природоохранной системы страны. О том, какую работу проделал РСПП, чтобы создать проект такого документа, рассказал директор Центра инноваций и высоких технологий, заведующий кафедрой концептуального анализа и проектирования МФТИ Захирджан Кучкаров. Для начала он напомнил о двух подходах к созданию кодексов: «Можно кодифицировать сложившееся законодательство, упорядочивать нормы, перемещать их из одного места в другое, уточнять термины и так далее. А можно проектировать кодекс с нуля – это когда упорядочивать и кодифицировать существующие нормы уже бессмысленно».

Для того, чтобы определить, какого подхода придерживаться, РСПП потребовалось провести анализ всей экологической регуляторики. Был создан реестр нормативных правовых актов всех уровней – от международных соглашений и федеральных законов до ведомственных приказов, норм и правил. На момент проведения этой работы было более 800 таких актов и около 5000 связей между ними, сейчас таких документов уже около 1000, рассказал эксперт.

«Есть технологическая, методологическая проблема внесения изменений в эти акты. Изменив на одном уровне одну статью, вы должны на следующем уровне внести пять изменений, а к каждому из них – еще по три изменения уровнем ниже. Но сегодня такого единообразного, целостного и полного внесения всех изменений не проводится», – отметил Захирджан Кучкаров.

В понятийном аппарате тоже ситуация не самая лучшая. Эксперты проанализировали 400 понятий, используемых в нормативных правовых актах. Из них только 15% корректны – в остальных имеются различные типы логических ошибок, а более половины понятий вообще не имеют определений, рассказал Захирджан Кучкаров.

Вся эта громоздкая конструкция затрудняет работу бизнеса, а главное – не особенно эффективна. «Для получения разрешений на осуществление деятельности предприятия подают более 100 документов, на рассмотрение которых уходит около полутора лет. Экологические службы предприятий ведут огромную работу, поддерживая документы в актуальном состоянии, – отметил эксперт. – При этом все заводы работают по выданным разрешениям. А во время проверок смотрят, в порядке ли документы. Но если разрешения есть, если документы в порядке – почему у нас экология такая? Может, в системе что-то не так?»

Одно из самых примечательных явлений – так называемые правовые абсурды. Эксперты сформулировали около 40 таковых. «Например, вы получаете решение Росводресурсов на пользование водным объектом, осуществляете водозабор, забираете воду, в которой пятикратное превышение предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ, – рассказал Захирджан Кучкаров. – Потом получаете разрешение Росприроднадзора на сброс сточных вод. Пропустив через свои фильтры, сбрасываете более чистую воду – всего 3 ПДК. Что с вами сделает орган власти? Возьмет плату за 2 ПДК. Возражения предприятия в расчет не берутся, поскольку абсурд создается из-за того, что это разные органы власти».

Чтобы решить одну такую абсурдную ситуацию, нужно изменить от 5 до 13 актов разной юридической силы, и если одновременно не внести все эти изменения, абсурд не исчезнет, а может быть даже усилится, отметил эксперт. «Экологический кодекс не может быть создан путем кодификации сложившегося массива документов», – резюмировал Захирджан Кучкаров. Таким образом, он должен быть спроектирован с нуля.

Поставленный экспертом диагноз существующей системе экологического регулирования возражений не вызвал. «Всем становится понятно, с чем приходится работать специалистам экологических служб крупного бизнеса, – отметила заместитель генерального директора по устойчивому развитию РУСАЛа и Эн+ Ирина Бахтина. – Крупный бизнес, как известно, законодательством видится исключительно как загрязнитель, который должен как можно больше платить за негативное воздействие на окружающую среду. При этом нашего положительного воздействия на окружающую среду регулятор практически не замечает. Потому что в регулировании есть только концепция негативного воздействия, а позитивного — нет».

Хотя в реальности примеров такого положительного воздействия немало. Один из них – Байкал. «Скоро выходит первый доклад о вкладе российского бизнеса в сохранение экосистемы озера, – сообщила Ирина Бахтина. – Мы собрали прекрасные практики, которые реализуем много лет вместе с коллегами. Но реализуем их исключительно в порядке благотворительности – регулятор это никак не учитывает».

Несмотря на единодушие в оценке действующей регуляторики, постановка вопроса о принятии Экологического кодекса как о способе исправить ситуацию вызвала у экспертов разногласия.

Андрей Макаров, заместитель директора группы операционных рисков и устойчивого развития консалтинговой компании Kept, привел данные о мировом опыте кодификации экологического законодательства. Примеров, когда этот сложный путь успешно пройден, на самом деле не так много – кодексы есть во Франции, Швеции и Казахстане. В Киргизии и Таджикистане они разработаны, но не приняты. В Германии документ тоже на стадии проекта. И нельзя сказать, что это очевидно эффективная практика, отметили эксперты.

«Если мы говорим о создании кодекса для регулирования правоотношений между бизнесом и государством, то он не нужен, все это есть. Заведем существующие требования под одну шапку – просто продолжится та же история», – считает управляющий партнер адвокатского бюро «Zharov Group» Евгений Жаров.

По мнению эксперта, вся система нормативных актов в природоохранной сфере никоим образом не нацелена на восстановление экосистем. Именно такая цель могла бы и должна была бы стать лейтмотивом нового кодекса, полагает Евгений Жаров. В основу работы над документом можно было бы заложить наработанный опыт техногенных аварий, катастроф и чрезвычайных ситуаций. А главной целью стало бы недопущение их повторения.

Вадим Петров, заместитель директора Единого научного центра Минприроды России «ВНИИ Экология», статс-секретарь Национального комитета Десятилетия ООН по восстановлению экосистем, член Ассоциации юристов России, напомнил, что согласно профессиональной юридической науке, идея Экологического кодекса Российской Федерации не может рассматриваться как техническое упражнение или механическая систематизация действующих норм. «Она требует концептуального подхода, опирающегося на глубинную правовую доктрину и научную мысль. Как справедливо подчеркивал профессор С. А. Боголюбов, подобный кодекс должен стать именно переломным моментом в отношениях общества и природы, а вовсе не демонстрацией бурного правотворчества и внешне эффектного движения вперед», – отметил эксперт. То есть кодификация сама по себе еще не гарантирует качественного результата, если она не основана на серьезной научной рефлексии и не направлена на формирование новой, гармоничной экологической правовой системы.

Петров считает, что новый Экологический кодекс не может быть сведен к простой компиляции действующих природоохранных и природоресурсных актов: «Такая конструкция будет методологически нежизнеспособной: она требовала бы постоянных изменений, быстро устаревала, нарушала бы внутреннюю логику регулирования и фактически лишала бы правоприменителя возможности оперировать стабильными правовыми нормами. Чрезмерная всеобъемлемость в кодификации менее всего способствует ясности и системности. Такой кодекс был бы не фундаментом отрасли, а тяжеловесным агрегатом несогласованных норм».

Экологический кодекс должен регулировать не только традиционные природоохранные отношения, но и ключевые природоресурсные сферы, подчеркнул Вадим Петров. Определенную методологическую опору здесь предоставляет Модельный экологический кодекс для государств – участников СНГ, который, хотя и не предназначен для прямого копирования, формирует логичную структуру отраслевого регулирования и может служить доктринальным ориентиром.

Вместе с тем задачи, стоящие сегодня перед экологическим законодательством России, значительно шире, чем традиционное регулирование, отметил Вадим Петров. Экологическое законодательство, по его словам, должно быть способно отвечать на новые вызовы, связанные с климатической политикой, современными техногенными рисками, цифровизацией государственного управления и изменением пространственной структуры хозяйственной деятельности. Кодификация в этой сфере представляет собой не технику объединения, а глубокий процесс научной переработки огромного массива правовых норм, подчеркнул Вадим Петров.

Создание Экологического кодекса может стать историческим событием, способным придать новое направление развитию российского экологического права, уверен Вадим Петров. Однако такая перспектива, по его словам, возможна только при условии подлинно профессионального обсуждения, основанного на научной экспертизе, взвешенного анализа каждого элемента будущей конструкции и строгости доктринального подхода.

Ирина Бахтина также отметила, что регулирование природопользования должно быть нацелено на задачи улучшения экологической обстановки в Российской Федерации, в том числе путем справедливого учета совокупного воздействия бизнеса на окружающую среду – как негативного, так и позитивного, а также стимулирования тех предприятий, которые уже активно участвуют в ликвидации накопленного прошлыми поколениями промышленности экологического вреда.

Участники дискуссии оценили проблему систематизации и унификации экологических норм и в более широком контексте – с учетом законодательства, действующего в соседних с Россией союзных странах. Гармонизация экологических стандартов и подходов к углеродному регулированию в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС) и в Центральной Азии, по мнению экспертов, не только содействует формированию единых и справедливых правил игры для бизнеса, но и влияет на устойчивое развитие всего макрорегиона.

Акцент в обсуждении был сделан на углеродном регулировании, и в этом отношении, по словам начальника отдела доступа на внешние рынки и урегулирования торговых споров Департамента торговой политики Евразийской экономической комиссии Ильи Каминского, есть два больших риска – создание барьеров внутри ЕАЭС и на внешнем контуре.

Разное углеродное регулирование в странах ЕАЭС может создать разрыв в условиях конкуренции в рамках единого рынка, и тогда стороне, оказавшейся в менее выгодных условиях, придется вводить компенсирующие меры. Для того, чтобы снизить риски, можно использовать мягкий механизм межгосударственных добровольных стандартов, убежден эксперт.

На внешнем контуре риск содержится в намерении Китая к 2030 году ввести расчет углеродного следа по всей цепочке своих поставок. «Это может нарушить взаимную торговлю. А Китай – это главный торговый партнер ЕАЭС», – отметил Каминский. Но повод для оптимизма дает возможность задействовать инструмент климатических проектов – реализуемых бизнесом мероприятий, направленных на сокращение выбросов парниковых газов. «Китайская позиция в отношении климатических проектов сравнительно мягкая, есть возможность погашения нашего углеродного следа нашими же климатическими проектами», – отметил эксперт.

«Нужно поблагодарить тех, кто в Российской Федерации занимается проектными методологиями, – добавил Илья Каминский. – Уже даже европейцы, которые раньше вообще не воспринимали климатические проекты как таковые, начинают признавать, что хорошие проекты можно засчитывать для снижения углеродного следа. Нужно продолжать развитие проектных методологий и гармонизацию правил с нашими основными торговыми партнерами».

Можно верить или не верить в изменение климата, но это — часть нашей действительности. И для того, чтобы сохранить не только конкурентоспособность нашей промышленности, но и качество окружающей среды для будущих поколений, этой темой необходимо заниматься, резюмировали эксперты.