Юридические тонкости как помеха силовой акции против Ирана

Фото Reuters

В книге «Командующие» известного американского журналиста Боба Вудворда – того самого, который в 1972 году вместе с коллегой по газете The Washington Post Карлом Бернстайном вывел на свет Уотергейтский скандал, – рассказывается о нескольких международных кризисах в период президентства Джорджа Буша-старшего. Тогда ему приходилось принимать решения о применении вооруженных сил за рубежом. Эти события и действия в них США заслуживают разных, нередко резко критических оценок, но примечательно вот что.

Описывая процесс выработки порядка действий, автор утверждает, что основные действующие лица – сам президент, госсекретарь Джеймс Бейкер, министр обороны Дик Чейни и некоторые другие – непременно запрашивали мнение своих юридических советников. По словам Вудворда, сам Буш уже после совещания с членами кабинета и главными советниками, на котором было принято решение о начале воздушной кампании против Ирака в 1991 году, «в частном порядке побеседовал со своим юрисконсультом Бойденом Греем, поскольку хотел лишний раз убедиться в том, что у него были достаточные законные полномочия на развертывание и применение ВВС».

Сейчас, по завершении, как хотелось бы надеяться, 12-дневной ракетно-бомбовой схватки Ирана и Израиля, к которой примкнули США, очевидно, что администрация президента Дональда Трампа не особенно заботилась о правовых аргументах в подкрепление решения о вмешательстве в этот вооруженный конфликт. Во всяком случае, в обращении к нации, с которым Трамп выступил вскоре после нанесения удара с воздуха и моря по трем объектам в глубине территории Ирана, связанным с ядерными программами, юридические доводы, хотя бы самые общие, отсутствовали. Причем как конституционные, так и международно-правовые.

На что же Трамп мог бы сослаться, но не сослался?

Прежде всего на полномочия, возложенные на президента как на главнокомандующего всеми вооруженными силами или, выражаясь современным языком, всеми силовыми структурами федерального подчинения, включая национальную гвардию отдельных штатов в ситуациях, когда она переходит из ведения губернатора под начало президента США. Эти полномочия обширны, но не беспредельны. За Конгрессом сохраняется исключительное право объявления войны, формирования и содержания вооруженных сил.

В 1973 году Конгресс, озабоченный вмешательством США в вооруженные конфликты без его ведома и в порыве обострявшейся схватки с исполнительной властью, подстегиваемой Уотергейтским скандалом, принял резолюцию о военных полномочиях, которая преодолела вето президента Ричарда Никсона, формально обретя силу закона. Формально, поскольку полного согласия в отношении толкования и применения этого акта между исполнительной и законодательной властями достигнуто не было, а Верховный суд не стремился высказать свое авторитетное мнение, опираясь на собственную доктрину «политического вопроса». Суть ее в том, что ряд властных прерогатив, в том числе относящихся к сфере национальной безопасности, относятся к исключительному ведению политических ветвей власти, и судебной власти не пристало в них вмешиваться.

Трамп мог бы сослаться на закон о военных полномочиях, заверив нацию и власти, что военная операция заняла значительно меньше 48-часового предела, предписанного законом, по истечении которого требуется дать отчет Конгрессу. Однако закон также требует от президента «всегда, когда это возможно», проводить консультации с Конгрессом. Между тем в открытые источники просочились сведения о том, что Трамп уведомил о предстоящей операции лишь нескольких наиболее доверенных однопартийцев. То есть возможность была, но она намеренно не использовалась. Так что выборочная ссылка на закон о военных полномочиях навлекла бы на президента критику за несоблюдение его положений в их совокупности.

В обращении президента Иран был назван «первостепенным мировым спонсором терроризма». Оставим за скобками вопрос о том, как можно заявлять о намерении вести какие-либо переговоры с теми, кого считаешь террористами и публично хвастаешь физическим устранением как минимум одного из них – генерала Кассема Сулеймани, убитого в Багдаде ракетным ударом, нанесенным американским беспилотником (см. «НГ» от 13.01.20).

Если операция в Иране вписывается в рамки «войны против терроризма», к ней можно было бы подтянуть закон под названием «Полномочия на применение военной силы», принятый вскоре после теракта 11 сентября 2001 года, первоначально наделявший Джорджа Буша-младшего дополнительными правами на ведение зарубежных военных операций против «Аль-Каиды» (запрещена в РФ) и ее сторонников. Закон использовался последующими президентами, демократами и республиканцами, как основание для применения вооруженных сил не только в Афганистане, но и в других странах Азии и Африки.

Но от произвольного употребления закон мог поизноситься, да и в связях с указанными организациями руководство Ирана вроде бы замечено не было. А может быть, советникам Трампа просто не пришло в голову сослаться на него.

Что до международно-правовых доводов, в обращении Трампа не прозвучало ссылок ни на Устав ООН, ни на право на коллективную самооборону или иные обязательства США перед Израилем в области международной и национальной безопасности. Впрочем, ссылка на коллективную самооборону, допускаемую статьей 51 Устава, была бы уж слишком натянутой. В письме министра иностранных дел еврейского государства на имя председателя Совета Безопасности ООН от 17 июня говорится о вооруженных нападениях Ирана и поддерживаемых им группировок на Израиль, совершаемых «на протяжении десятилетий». Так что аргумент об ударе как акте коллективной самообороны, который должен быть скорым, а не отложенным, не работает. Опять-таки приходится делать скидку на то, что советникам Трампа было не до таких тонкостей.

Не задумывались они и об установленном Женевскими конвенциями запрете совершать нападения на «установки и сооружения, содержащие опасные силы», в том числе связанные с ядерной энергетикой.

Вообще же обращает на себя внимание то, что в лексиконе Трампа нет слов «соглашение» или «договор», только «сделка» – «deal». Проще поскорее ударить по рукам, чем заморачиваться оттачиванием формулировок. Знакомый американский юрист, не понаслышке знающий, как работает правительство США, на мой вопрос о правовом обосновании ударов по Ирану ответил, что в нынешней администрации «юристы маргинализированы, и международники – в особенности».