Надежда Ажгихина
Одна из тревожных тенденций нашего времени – размывание понятия «благотворительность». Фото агентства «Москва»
Исполнилось 30 лет Закону об общественных объединениях. Что это значит? Как можно оценить пройденный путь? На эти вопросы в беседе с журналистом Надеждой АЖГИХИНОЙ отвечает руководитель ассоциации «Юристы для гражданского общества» Дарья МИЛОСЛАВСКАЯ.
– Дарья Игоревна, расскажите немного об истории институализации самого понятия «гражданское общество» в СССР и России?
– 19 мая 1995 года был принят Федеральный закон РФ «Об общественных объединениях», который сменил советский закон. В СССР, как мы помним, у нас были партии, некоторые детские организации, объединения инвалидов, общества по интересам.
Но советское время характеризовалось тем, что его законодательство вышло из 20-х годов. Молодое советское правительство, принимая декретом Совнаркома 1924 года новые правила создания обществ и союзов, подкорректировало старые, еще царского времени, формулировки, включив дополнительно положения о целесообразности создания той или иной организации, о том, кто будет ее контролировать, к какому предприятию она будет так или иначе относиться. Предприятие или шефствовало, или проверяло, следует ли организация тем целям, которые были зафиксированы в уставе.
Конечно, закон 1995 года всю эту историческую предвзятость исключил. Были установлены абсолютно четкие правила: кто может создать общественное объединение, каким образом оформляется создание, каким должен быть устав, в чем основные цели деятельности организации.
– Кто мог учредить общественную организацию?
– Создать организацию могли три человека, граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства, главное, чтобы они находились законно на территории РФ. Регистрировались организации на территории субъектов, они могли быть местные, на уровне села или города, региональные, межрегиональные или общероссийские, если они имели отделения более чем в половине субъектов Федерации. Можно было регистрироваться по домашнему адресу, не только по адресу директора или учредителя (это уже сегодняшняя норма). И это очень стимулировало гражданскую активность.
И через несколько месяцев после принятия закона начался настоящий бум создания общественных объединений. Я работаю в гражданском секторе как раз с 1995 года и помню, как к нам, юристам, постоянно приходили люди с желанием создать общественную организацию.
– Что ими двигало прежде всего? Зачем им это было надо?
– Я думаю, что тогда им хотелось прежде всего выплеснуть свою энергию, свои навыки, которые они не могли реализовать в тот момент в полной мере у себя на работе. Они хотели сделать что-то хорошее для общества. Например, я тогда впервые услышала слово «неонатолог», эти врачи хотели объединиться, зная, что, обмениваясь опытом, могут что-то полезное и важное рассказать будущим мамам, помочь еще не родившимся детям. И надо сказать, для большинства из активистов той поры главное было именно принести пользу, реализовать себя, а не заработать. В отличие от сегодняшней практики.
– На что жили первые организации?
– Да ни на что. Были членские взносы. Кроме того, тогда еще было иностранное финансирование, и оно выделялось только зарегистрированным организациям.
Кстати, в том же 1995 году был принят первый на территории бывшего СССР Закон о благотворительной деятельности и благотворительных организациях. Такого закона и вообще слова «благотворительность» не было ни в царской России, ни в советское время, и ни в одной бывшей советской республике такого законодательства тоже не было. Так что мы были первыми. Закон был принят 11 августа. Он определял, что такое благотворительная деятельность, кто может быть благотворителем, как создается благотворительная организация.
– А в чем отличие между общественной и благотворительной организациями?
– Основная цель благотворительной организации должна соответствовать закону о благотворительности, например поддержка людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, поддержка талантливой молодежи, образования, науки и культуры, помощь в чрезвычайных ситуациях и т.д. Первоначально таких целей было 12, сейчас – 26. А общественную организацию может создать кто угодно: любители бабочек или красного вина, ибо цель создания общественной организации – объединение людей с общими интересами.
У благотворительных организаций было (и есть) ограничение: на свои административные нужды они могли потратить только 20% средств, а остальные 80 – исключительно на благотворительные программы. Ни у одной другой организации такого ограничения нет.
И в январе 1996 года, завершая историю становления законодательства, был принят закон о некоммерческих организациях. Он пошел уже в другую сторону. Если закон об общественных объединениях развивал зафиксированное в Конституции право на объединение граждан, то закон о некоммерческих организациях имеет не конституционную, а гражданско-правовую основу: каждый имеет право свои способности применить в разных сферах.
Этот закон дал возможность создавать не только общественные организации, но и новые формы: автономную некоммерческую организацию, которая создается для оказания услуг, фонд, который собирает деньги, не обязательно на благотворительные, но на общественно полезные цели, некоммерческие партнерства, ассоциации и союзы.
После этого пошел просто бум создания организаций, люди поняли, что можно не только принести пользу, но в какой-то степени и заработать, делая добрые дела. И до конца 2005 года эти три закона очень хорошо сосуществовали, регистрировалось очень много организаций. Некоторая пробуксовка произошла в 2000–2001 годах, когда был принят закон о государственной регистрации юридических лиц. Все, кто создавался до этого, должны были подать документы в налоговую инспекцию, а поскольку у нас законы читать не принято, многие пропустили срок подачи. И тем, кто не подал вовремя, пришлось либо ликвидировать организацию, либо заново регистрировать.
А в 2006 году, в январе, принимаются законодательные изменения, которые впервые серьезно регламентирует контроль за деятельностью общественных некоммерческих организаций. Появляется отчетность, которую сегодня все хорошо знают, появляются полномочия Минюста приходить на мероприятия, проводить плановые проверки.
Это законодательство положило начало тому некоммерческому сектору, который мы сегодня имеем.
– Что можно сказать о нем, о его динамике?
– Нам важно отметить этот год, 1995-й. Оценить, что прошло 30 лет с момента установления первых правовых норм, как за 30 лет развивалось законодательство, в какой момент был провал, когда, наоборот, был всплеск активности. Сложности возникали, когда надо было сдавать отчетность. Однако в 2008 году, когда впервые появилась необходимость сдавать отчетные формы, 70% организаций справились с этим.
Потом новый этап – в 2010 году появилось понятие социально ориентированных организаций и государственного финансирования, начались конкурсы сначала через Министерство экономики, потом был создан Фонд президентских грантов, наметился всплеск активности.
В 2012 году, когда появилось законодательство об организациях, выполняющих функции иностранного агента, наметился спад, потому что некоторые организации финансировались из-за рубежа и у них была дилемма – то ли продолжать работать по-прежнему и быть включенными в реестр иностранных агентов, что сразу несколько понижало репутационный рейтинг НКО, то ли искать иные источники. После 2022 года, когда все иностранное финансирование полностью прекратилось, на передний план вышли не правозащитные организации, которые были очень популярны в нулевых и 2010-х годах, а уже непосредственно социальные и благотворительные организации.
– Какие основные источники существования организаций? Государственные гранты, частные пожертвования?
– Источников много, и в законе записаны разные возможности – это и пожертвования от физических и юридических лиц, и средства от приносящей доход деятельности, и гранты, и субсидии. И конечно, многие организации привлекают добровольцев, это не приносит денег, но получается экономия на зарплате.
– Крупные компании получают льготы? Некоторые известные бизнесмены, я помню, еще с начала нулевых лоббировали соответствующий закон?
– Долгое время никаких льгот для жертвователей не было. Ни для физических лиц, ни для юридических. Но ситуация меняется. Сначала появилась возможность получить социальный налоговый вычет на благотворительность тем людям, которые официально делали пожертвования некоммерческим организациям. А вот крупный бизнес, то есть компании, которые платят налог на прибыль, только с 2022 года могут заплатить меньше налог, если поддерживают социально ориентированные организации, находящиеся в реестре Минэка.
– Какие основные тренды в общественном секторе? Как изменился состав участников?
– Трудно сказать. Очевидно одно, что если раньше главным стимулом было принести пользу, то сейчас очень важной стала материальная составляющая. У человека может быть ИП, ООО, и он на всякий случай создает еще и некоммерческую организацию, чтобы подать заявку на грант и получить средства всеми возможными способами. Это очень сильно, на мой взгляд, подрывает доверие к сектору и влияет на репутацию тех людей, которые искренне работают в некоммерческих организациях.
Кроме того, мне кажется, сейчас – и это не очень хорошая тенденция – сильно размывается понятие благотворительности. А включение волонтерства в понятие благотворительности и безграничность понятия волонтерства дискредитируют те благие порывы, которые отличали людей, которые раньше назывались добровольцами. Потому что когда человека, который ухаживает за безнадежно больными в хосписе, или больничного клоуна, который возвращает детям радость жизни после операций, приравнивают к тем, кто показывает дорогу или раздает флажки на спортивных соревнованиях – это полная дискредитация добровольчества в высоком понимании этого слова. Добровольцам даже при поступлении в вузы иногда дают преимущество.
У нас с точки зрения закона и донорство крови уже приравнено к добровольчеству. Это неправильно. Получается порочная логика: люди ищут, что бы сделать еще такого, чтобы получить значок, грамоту и еще какую-нибудь материальную компенсацию, это опасная история.
– Часто общественная организация оказывается в беде в силу незнания закона. Что можно сделать? Ведь не у всех есть возможность обратиться за помощью к вашим коллегам.
– Проблема не в том, что нас не найдешь, это как раз несложно. Беда, что слушать нас зачастую никто не хочет. Редкое исключение, когда руководитель заранее спрашивает: можно совершить то или иное действие в рамках закона и как это оформить? Обычно говорят – да, не страшно, мы знаем, что так нельзя, но ничего пока с нами не случилось. Знаем, например, что за пожертвование нельзя продавать сувениры, но пока нас не наказали… Говорим: надо подать уведомление в Роскомнадзор об обработке персональных данных. Но пока сумасшедшие штрафы не ввели, никто не думал об этом. Не слышат, что нужно протоколы по правилам вести, устав привести в соответствие с новым законодательством…
Я недавно была на Петербургском юридическом форуме, и когда наша секция закончилась, пошла на секцию по искусственному интеллекту. Запомнилось, как теоретики ИИ обсуждали этические вопросы. Они говорили, что никакие кодексы этики не работают, пока нет общественного осуждения за нарушение этических норм и неотвратимости наказания за отступление от них. Та же самая история – с несоблюдением норм законодательства. Пока тебя не осудили хотя бы коллеги за нарушение правил, никто не будет стремиться их строго выполнять. К сожалению.
– Как 30 лет, которые мы прожили с законом об общественных объединениях, повлияли на движение социума, на стремление людей делать добро?
– Я думаю, закон – это не средство влияния на общество, но инструмент, который помогает делать добрые дела без рисков и с максимальным эффектом.
– Можем сказать, что у нас воспиталась часть населения, для которых эта работа важна?
– Хороших и эффективно работающих некоммерческих организаций много. Большое количество неравнодушных людей, которые со всей искренностью готовы делать мир лучше, и не важно – это занятие танцами с людьми, страдающими неизлечимым заболеванием, или помощь в получении музыкального образования талантливому ребенку – действительно много сил, личных средств, времени, душевных устремлений посвящают благотворительности.
Но есть и отголоски некоторого морального кризиса. Много денег собирается для помощи новым территориям и для нужд фронта. Законодательство это не регулирует, и некоторые не очень честные люди на этом зарабатывают, спекулируя высокими целями, и это очень опасно.
– Помню недавнее исследование ЦИРКОН о том, что СМИ уделяют немного внимания общественным организациям, пишут в основном тогда, когда возникает скандал или объявляют об очередном приеме заявок на президентские гранты.
– Я думаю, сейчас это как раз не так. Скандалов не так много. Государство заинтересовано в развитии социальной сферы, в профессиональном участии в решении той или иной проблемы, которую проще и результативнее решить с помощью профильных организаций. И об этом пишут.
Скажем, проходит инвестиционный форум, а в нем участвуют фонды целевых капиталов. Проходит международный юридический форум, и в нем тоже участвуют некоммерческие организации. Еще один момент. У нас большое число лиц, принимающих решения, исторически имеют отношение к общественному сектору, работали в нем, создавали в свое время НКО, и они в любом случае понимают, что и как может сделать некоммерческое сообщество для процветания страны. Это тоже отмечается в СМИ.
– Ваш прогноз развития гражданского общества, на что мы можем надеяться?
– Если говорить о законодательстве, я думаю, оно будет развиваться точечными поправками. Сейчас мы ждем очень важный законопроект, который должен наконец привести три закона о некоммерческом секторе в соответствие с действующим Гражданским кодексом. Прошло больше 10 лет, как в ГК были внесены изменения, а наши три закона ему не соответствуют. Проект уже подготовлен и внесен в Госдуму. Это уже очень хорошо, хотя там тоже есть неточности.
Министерство юстиции обратило позитивное внимание на сектор: за все 30 лет своей работы в НКО, наверное, первый раз я встречаю директора департамента, который не читает, что ему заместители подготовили, но сам понимает, что и как происходит на практике, как это соотносится с законодательством и что с этим делать дальше. Уникальный случай. Минюст также готовит некоторые поправки, не ужесточающие, а наводящие порядок. Я думаю, будет развиваться история с социально ориентированными организациями в части упорядочивания.
Сейчас социально ориентированные, по сути, все, которые сами себя такими считают, законодательство это позволяет. Так что если не произойдет каких-то катастрофических изменений, я думаю, в ближайшее время правовая картина будет более благоприятная.
С точки зрения того юридического взгляда на то, в какую сторону мог бы развиваться сектор – нам казалось бы верным, чтобы при благоприятном для жизни НКО законодательстве была введена реальная ответственность, пусть административная, за несоблюдение законодательства, по крайней мере которое ведет к рискам.
У нас есть определенная ответственность, например, за несоблюдение законодательства о персональных данных, за неуплату налогов, за нарушения в сфере трудового права. А вот ответственности за несоблюдение законодательства о благотворительности, например, в части написания благотворительных программ, соотношения расходов, наличия обязательной документации – этого нет. И многие работают кто во что горазд. И поэтому пока нет этого дамоклова меча – а он может висеть только в виде наказания не в пять, а как минимум в 50 тысяч, – к сожалению, наши коллеги не будут готовы обращать внимание на эти, казалось бы, мелочи. А эти мелочи потом превращаются в снежный ком.
И доходит до того, что организация, в уставе которой написано одно, делает совершенно другое, а деньги получает вообще на третье. С точки зрения человеческой, уверена, они делают хорошие дела. Но как только возникнет конфликт с благополучателем, донором, внутри себя – этот ком разрубить будет невозможно, вплоть до ликвидации в связи с невозможностью разрешения конфликта.
– Недавно прошла большая конференция «Некоммерческое законодательство: 30 лет спустя». Что она показала? Каковы итоги?
– Нашу конференцию, посвященную юбилею законодательства об НКО, поддержало Министерство юстиции. Это была не просто встреча старых друзей, где собрались активисты и юристы, давно работающие в секторе, это была хоть и официальная, но абсолютно человеческая встреча заместителя министра юстиции РФ, директора Департамента законодательства и правоприменения в сфере некоммерческих организаций, председателя профильного комитета Государственной думы с юристами и руководителями российских НКО. Встреча тех, кто пишет и применяет нормы закона с теми, для кого они были написаны.
Речь шла и о снятии бюрократических барьеров, и о готовности Минюста откликаться на спорные вопросы, и об открытости комитета при обсуждении законопроектов. Я вижу, что представители власти глубоко вовлечены в тему и открыты к взаимодействию с некоммерческим сектором, готовы прислушиваться к его опыту. Такой подход вселяет оптимизм и открывает перспективы для позитивного и качественного развития сектора в России.
