Экология должна быть экономной

Налоги и затраты на утилизацию ПНГ "убивают" месторождение.
Рисунок предоставлен автором

В течение восьми лет (2004–2011), в период роста нефтедобычи в стране, уровень утилизации попутного нефтяного газа находился в диапазоне 74–78% от объема добычи. Несмотря на амбициозные планы компаний по достижению 95-процентного уровня утилизации к 2014 году, делать это с каждым годом все сложнее. Новые центры роста нефтедобычи смещаются в новые регионы, удаляясь от рынков сбыта и инфраструктуры, по большей части созданной еще в советские годы.

Для стимулирования утилизации попутного нефтяного газа (ПНГ) государство вынуждено прибегать к жестким экономическим и административным мерам воздействия. С одной стороны, это введение повышающих коэффициентов к плате за выбросы, образующиеся при сжигании ПНГ. С другой – включение в лицензионные обязательства и проектные документы требований по утилизации 95% добытого ПНГ по лицензионным участкам. Основная проблема заключается в том, что действующая система регулирования использования ПНГ не учитывает специфику конкретных месторождений.

Кнут и пряник

Общую логику государства в вопросе стимулирования сокращения сжигания ПНГ необходимо рассматривать через призму налоговой системы. Пока налоговая система основана на обложении валовых показателей (НДПИ, экспортная пошлина), а не прибыли, затраты на утилизацию ПНГ не уменьшают налогооблагаемую базу и, следовательно, ложатся полностью на недропользователя. Это означает, к сожалению, что вполне рациональный интерес государства в действующей налоговой системе связан не с эффективностью инвестиций, а с простой их максимизацией. В свою очередь, наиболее действенным экономическим стимулом к увеличению капитальных вложений является именно высокий уровень платы за выбросы вредных веществ, образующихся при сжигании ПНГ, который должен быть сопоставим с инвестициями в утилизацию.

Поэтому общая модель работы правительства над проектом постановления «О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках» выглядит так – с одной стороны, применение единого высокого повышающего коэффициента для объемов сжигания ПНГ свыше целевого уровня в 5%, с другой стороны, учет особого режима для определенных проблемных групп месторождений (например, неприменение повышающего коэффициента).

Выбор из двух зол

Многие проекты по утилизации убыточны как самостоятельные инвестиционные проекты. Если общая экономика разработки с учетом затрат на утилизацию ПНГ также становится отрицательной, для государства возникает риск сокращения налоговых поступлений при остановке нефтедобычи на данном месторождении.

На рисунке – пример действующего «удаленного» месторождения («браунфилда») с добычей нефти около 0,5 млн. тонн нефти в год, которое создает более 24 млрд. руб. общей ценности, но после уплаты налогов и при учете затрат на утилизацию ПНГ становится убыточным. Это объясняется высокими удельными капвложениями удаленных от инфраструктуры месторождений (в основном из-за высоких затрат на систему сбора и транспортировки ПНГ). Для таких месторождений рост платы за выбросы не является стимулом для инвестиций в проекты утилизации. Альтернативы недропользователя в этом случае простые: если общий размер платы за выбросы за период действия месторождения меньше приведенной стоимости, создаваемой нефтедобычей, – компания будет сжигать и платить за выбросы, если же аналогичный размер платы превысит ценность нефтедобычи – месторождение закроется (недропользователь сдаст лицензию).

Например, если общий объем добычи на таких месторождениях составит 10 млн. тонн нефти в год, для государства это равноценно потере более 100 млрд. руб. годовых налоговых поступлений и таможенных сборов. При этом, по разным оценкам, годовой размер платы за выбросы при сжигании ПНГ всей отрасли не превысит 10–20 млрд. руб. в 2012 году.

Это объясняет заинтересованность государства в предоставлении адресных льгот для определенных групп месторождений. И реализовать это можно как через особый порядок определения платы за выбросы, так и с помощью налоговых инструментов (например, льготы по НДПИ на нефть). Проблема в том, что на сегодняшний день отсутствуют качественные общеотраслевые оценки экономики и объема добычи проблемных месторождений. А значит, нет возможности принять обоснованное решение о необходимом размере льгот и целесообразности их предоставления.

Выход из тупика

Но попытка была сделана. Минприроды России при экспертной поддержке энергетического центра «Сколково» и активном участии Минэнерго и Минэкономразвития предусмотрело в новой редакции постановления некоторые механизмы стимулирования утилизации ПНГ и льготы для ряда проблемных групп месторождений. В частности, предусмотрена возможность неприменения повышающего коэффициента для малых месторождений, с высоким содержанием неуглеводородных компонентов и находящихся на ранней стадии разработки. Однако из-за проблем администрирования учесть подобную льготу для удаленных месторождений в проекте постановления не удалось.

Отсутствует системность в вопросе государственного регулирования использования ПНГ в части взаимосвязи экономических и административных инструментов.

Так, например, месторождения, находящиеся на ранней стадии разработки, сегодня получают от Роснедр «отсрочку» по выходу на 95-процентную утилизацию в три года с начала разработки. Процедура принятия подобных решений нигде не закреплена, размер «отсрочки» определен волюнтаристски и не зависит от объема и степени изученности месторождения. Это ставит компании в неравные условия и создает риски изменения порядка предоставления и величины данной «отсрочки».

С другой стороны, поручение председателя правительства РФ Владимира Путина звучит как «конкретизировать механизм расчета целевого показателя сжигания ПНГ, с учетом компонентного состава ПНГ, особенностей использования ПНГ на месторождениях, находящихся на начальных стадиях разработки, определения механизма квотирования целевого показателя сжигания ПНГ по предприятию – юридическому лицу». Фактически эта формулировка означает, что руководство страны осознает, что для компаний достигнуть целевого показателя сжигания во многих случаях как минимум проблематично. Более того: данное поручение, по сути, и привело к полному или частичному «льготированию» платы за выбросы для определенных групп проблемных месторождений в новой редакции постановления.

Следует применить аналогичный подход при установлении требований по утилизации ПНГ в лицензионных соглашениях и при согласовании проектной документации. Целесообразно разработать принципы расчета и механизм установления экономически обоснованных уровней утилизации ПНГ для проблемных групп месторождений, а также закрепить это законодательно. В противном случае даже при хирургической точности настройки платы за выбросы не удастся избежать массового нарушения лицензионных обязательств, изъятий лицензий и выпадающих доходов бюджета. Судебных исков природоохранной прокуратуры к недропользователям по фактам нарушения законодательства в сфере охраны окружающей среды и недропользования (из-за недостижения 95-процентной утилизации) становится с каждым месяцем все больше. И это – очень тревожная тенденция.