0
1114
Газета Идеи и люди Печатная версия

16.11.2000

Дилеммы военной политики России

Алексей Арбатов

Об авторе: Алексей Георгиевич Арбатов - заместитель председателя комитета по обороне Государственной Думы

Тэги: оборона, армия


Судя по всему, наступающее ХХI столетие не обещает, к сожалению, спокойного, стабильного существования ни нашему Отечеству, ни мировому сообществу в целом. А потому на пороге веков хотелось бы видеть военную политику России как последовательный, долгосрочно спланированный и реалистический курс. Среди множества конкретных мер и шагов президенту РФ как Верховному главнокомандующему предстоит определиться как минимум по четырем фундаментальным дилеммам, которые очертили бы оси некой системы координат экономических, политических, военно-стратегических, технических, административных и кадровых решений, поскольку именно они будут влиять на безопасность страны, а во многом и окружающего мира, в следующие 15-20 лет.

Эти дилеммы таковы: удельный вес расходов на национальную оборону в российском валовом внутреннем продукте (ВВП) и федеральном бюджете (ФБ); пропорция статей на содержание и оснащение армии внутри военного бюджета; соотношение капиталовложений в ядерные силы и силы общего назначения; соизмерение призывного и контрактного принципов комплектования Вооруженных сил (и других войск).

ОБЕЩАНИЯ НЕ ВЫПОЛНЯЮТСЯ

Первая проблема - это фундаментальная дилемма выбора допустимого уровня расходов на оборону в стране после десятилетнего экономического спада и финансового кризиса, накопившей огромный внутренний и внешний долг и страдающей от тяжелого упадка во всех сферах внутренней жизни, требующих государственной поддержки. Временное оживление экономики благодаря высоким мировым ценам на нефть и последствиям девальвации рубля не меняет этой общей картины. Но можно воспользоваться случаем и серьезно продвинуться в решении хотя бы нескольких больших и наболевших проблем, в числе, безусловно, и военной реформы.

В федеральном бюджете на 2001 г. после добавки, сделанной Госдумой, по статье "Национальная оборона" предусмотрено израсходовать без малого 219 млрд. руб., что составляет 2,82% от ВВП и 18,34% от общих расходов государства. За вычетом некоторых включенных в раздел, но не относящихся к обороне затрат, непосредственно на национальную оборону должны дать 206,3 млрд. руб., то есть столько же, сколько в 2000 г. - 2,66% от ВВП и 17,29% от общих расходов федерального бюджета. В абсолютном исчислении с поправкой на ожидаемую инфляцию рост по сравнению с текущим годом составит около 24 млрд. руб., или 17%, при ожидаемом реальном росте ВВП на 25%, а федерального бюджета - на 20%.

Много это или мало? По сравнению с ассигнованиями на образование, здравоохранение, науку, культуру или экологию (соответственно 48,8; 22,2; 21,9; 6,3; 4,6 млрд. руб.) - очень много. Только сумма на обслуживание госдолга (239,7 млрд. руб.) превышают оборонную статью, а сопоставимых с ней разделов всего два - это правоохранительная деятельность и социальная политика (соответственно 131,6 и 107,7 млрд. руб.).

Но, с другой стороны, хотя по относительной доле в бюджете США, ФРГ, Великобритания, Франция, Япония, Китай выделяют на оборону такую же часть госфинансов - в абсолютном исчислении аналогичные затраты России, особенно по коммерческому обменному курсу, просто смехотворны при сопоставлении с передовыми военными державами мира, к которым хочет причислять себя и Россия. И куда там равняться с военным бюджетом США - в текущем году оборонные расходы России составляют около 6 млрд. долл., или 2% от американских! Возьмем иные примеры. При одинаковой численности Вооруженных сил российский военный бюджет вдвое меньше индийского и в полтора раза - турецкого, при том что у Анкары вполовину меньшая армия.

Конечно, специалисты оперируют более тонкими расчетами, чем обменный курс. Однако даже по самым высоким оценкам внутренней покупательной способности рубля, в том числе в оборонном секторе, Россия тратит на эти нужды не более 10% от военных ассигнований США, имея между тем сейчас такую же армию по численности личного состава, количеству вооружений и боевой техники основных классов.

Подавляющее большинство российского "стратегического сообщества" - действующих и отставных военных, гражданских специалистов разных профилей, заинтересованных политиков, журналистов и общественных деятелей - согласны в том, что минимальный требуемый объем военных расходов РФ должен составлять 3,5% отечественного ВВП. Этот уровень "освящен" и президентскими указами и провозглашался всеми премьер-министрами последних лет, но ни разу не был достигнут на деле. В бюджете на 2001 г. он соответствовал бы 274 млрд. руб. - на 55 млрд. больше его последнего варианта. А если компенсировать искусственно включенные в оборону не относящиеся к делу статьи, то общая сумма составила бы 287 млрд., или на 68 млрд. рублей больше.

Данная недодача - это почти столько же, сколько ассигновано на образование и здравоохранение вместе взятые, или половина расходов на правоохранительную деятельность, либо 60% от средств на социальную поддержку. Вот почему никто за пределами "стратегического сообщества" на деле не поддерживает эти самые 3,5%, в том числе Минфин и правительство в целом, равно как и большинство депутатов Госдумы и Совета Федерации. Что касается президентов, то и Борис Ельцин и пока что Владимир Путин, на словах соглашаясь с "утвержденным" минимумом, закрывали глаза на постоянный "недобор", вместе с тем не оспаривая искусственное завышение Минфином объема оборонных ассигнований за счет включения туда ряда посторонних расходов.


КОРМИТЬ ИЛИ ВООРУЖАТЬ?

Дилемма эта действительно труднейшая и основополагающая. С одной стороны, общество не ощущает непосредственной военной угрозы извне, и даже в новой официальной Концепции национальной безопасности отдается приоритет внутренним угрозам и проблемам для выживания страны. Конечно, 3,5% от ВВП на оборону - не так уж много по масштабам современных передовых держав даже в относительных, не говоря уже об абсолютных, категориях. Но в рамках нового федерального бюджета это составило бы до 23% его расходной части, а вместе с ассигнованиями на правоохранительную и международную деятельность, государственное управление и выплаты по госдолгу достигло бы 60% госзатрат, задавив и без того истощенные статьи на все внутренние нужды, оставив им всего 40%.

С другой стороны, при всей важности внутренних нужд страны ее оборона - та грань государства, которой оно непосредственно соприкасается с другими державами и которая в огромной мере определяет безопасность и положение нации в международном сообществе. Поэтому военные расходы, а точнее - то, на что они идут, в отличие от всех других статей бюджета все-таки приходится сравнивать не только с внутренними, но и с внешними стандартами, поскольку именно от этого зависит - способна ли оборона выполнить свои задачи, а значит - нужна ли она вообще.

Кроме того, ни одна другая держава мира не выполняет одновременно двух сложнейших и крайне дорогостоящих функций в области обороны, которые приходится ныне осуществлять России: поддержание стабильной системы ядерно-космического сдерживания и проведение глубокой военной реформы, связанной с радикальными изменениями во внутренней и внешней жизни страны за 90-е годы.

Ведь отсутствие внешней угрозы - это своего рода социально-техническое обстоятельство, имеющее сильные обратные связи. Попросту говоря, пока у России все еще остаются унаследованные от СССР Вооруженные силы и части ВПК, в нынешней международной обстановке прямая крупная военная угроза Россию не тревожит. Но что будет через 10-15 лет, когда это наследие окончательно растратится? Поэтому необходимые меры нужно принимать уже сейчас - современную армию за считанные месяцы не создашь, а, утратив, не восстановишь за год-два, в течение которых во внешнеполитической среде способен произойти крутой перелом.

Исходя из всех этих соображений, а также из того, что для России с ее огромной территорией могут возникнуть угрозы с нескольких направлений, что у нее нет и не предвидится союзников среди сильных военных держав - уровень в 3,5% ВВП представляется минимально допустимым для оборонных затрат и в то же время не подрывающим экономику и обеспечение внутренних нужд страны. Недаром на этой цифре сходится преобладающее большинство специалистов, несмотря на все прочие разногласия. Принять окончательное решение этой первой дилеммы должен президент. При этом вопрос кардинальной важности - как конкретно использовать эти средства, ведь, как показал опыт российской военной политики 1992-1997 гг., и гораздо большими деньгами можно так распорядиться, что оборона не только не окрепнет, но еще больше деградирует.


ПРИОРИТЕТНОЕ РЕШЕНИЕ

Для того чтобы определиться с вышеназванным вопросом, высшему руководству придется разрешить остальные главные дилеммы. Несомненно: ясная и конкретная информация о том, каковы военные потребности России в свете реалистически прогнозируемых угроз, на какие силы и средства, где, в каком количестве и для каких задач будут использованы выделяемые ассигнования, - все это будет понято и поддержано обществом.

Прежде всего речь идет о главной пропорции военного бюджета - соотношении средств на содержание Вооруженных сил (денежное довольствие, продовольственное и вещевое снабжение, оплата горючего, транспортных и коммунальных расходов и пр.) и на их оснащение (НИОКР, закупки вооружений и военной техники, их ремонт и капитальное строительство), которые еще называют инвестиционными ассигнованиями. Первая часть - содержание - прежде всего определяется численностью личного состава, тогда как вторая - инвестиции - детерминирует технический уровень армии и качество ее инфраструктуры, начиная от жилого фонда и кончая аэродромами, ракетными базами и хранилищами боеприпасов. Устойчивая тенденция к сокращению реального военного бюджета (в три с половиной раза в валютном эквиваленте за 1994-2000 гг.), а также его хроническое недовыполнение привели к тому, что доля, выделяемая на содержание, достигала 70-80% ("кормить-то" армию надо), а затраты на оснащение (инвестиции) соответственно снизились до 30-20%.

Однако даже тогда в силу сложившегося соотношения уровня ассигнований и численности личного состава как офицеры, так и рядовые все равно имели нищенский уровень жизни (для офицеров в среднем вдвое ниже, чем оплата госслужащих сопоставимых рангов), страдали от хронической нехватки жилья (15% офицеров - без квартир), а боевая подготовка сократилась до минимума из-за дефицита горючего и прочих предметов снабжения. И одновременно из-за урезания инвестиционной составляющей техническое оснащение армии и флота ухудшилось до крайности: новые вооружения и техника поставляются буквально поштучно, наличная техника почти не ремонтируется при массовом выводе из строя устаревших или неисправных средств, инфраструктура пришла в негодность. Другой стороной медали был перманентный кризис оборонки и висящего на ней социального и жилого фондов, развал промышленных коопераций и научно-технических школ, утрата или распродажа по дешевке передовых технологий.

Иными словами, влача жалкое существование, Вооруженные силы детехнизировались и теряли боеспособность - то есть утрачивали сам смысл своего предназначения. Поскольку радикальное увеличение военного бюджета (в несколько раз) было и остается невозможным в силу уже рассмотренных причин, кардинальная дилемма военной политики состоит в том, как распределить доступные дополнительные финансы, даже если удастся в кратчайшие сроки дотянуть расходы на оборону до 3,5% ВВП. И вот по этому-то вопросу уже само "стратегическое сообщество" глубоко расколото, водораздел проходит между армией и военной промышленностью, между отдельными видами Вооруженных сил, комитетами Госдумы.

Ведь если военный бюджет и возрастет до 3,5% ВВП, можно или существенно повысить уровень содержания офицеров и солдат, или ощутимо улучшить техническое оснащение армии и флота, но сделать и то и другое невозможно при всем желании без дальнейшего значительного сокращения численности военнослужащих и гражданских служащих Вооруженных сил. А такое сокращение само требует денег (на предоставление увольняемым офицерам жилья, выходного пособия), причем поначалу куда больших, чем сохранение военных на службе, пусть и на нищенском уровне.

Решения Совета безопасности в августе 2000 г. предусматривали, в частности, сокращение Вооруженных сил за три года еще примерно на треть (на 350 тыс.человек) до уровня примерно 0,8-0,9 млн. военнослужащих и радикальное изменение пропорции содержание-инвестиции с 70:30 до 50:50. Однако представленный в Госдуму бюджет на 2001 г. не отражает этих решений: пропорция содержание-инвестиции еще больше перекошена в пользу первой части, чем в

2000 г., а средства на военную реформу, т.е. на сокращение, не соответствуют его намеченному объему и к тому же указаны не в отдельном разделе федерального бюджета (как положено по закону), а в подразделе, внутри статьи "Национальная оборона".

Понятно, что большинство руководителей Минобороны и Вооруженных сил выступают против дальнейших сокращений личного состава и предпочитают использовать дополнительные средства в основном на повышение уровня содержания. И понять их можно! Когда и содержание, и оснащение Вооруженных сил находятся в плачевном положении, распределение дополнительных ассигнований превращается в труднейшую проблему выбора между поддержанием сегодняшней армии, уже задействованной в разных конфликтах и противостояниях, и инвестициями в будущее - разработку перспективных систем, производство новых вооружений, которые будут определять военную мощь через 10-15 лет.


ВЫБОР

Выход из этой дилеммы тесно связан с решением двух других ключевых проблем военной политики. Одна - выбор приоритета между стратегическими ядерными силами (СЯС) и силами общего назначения (СОН). По данному вопросу высшее военное руководство России не имеет согласованной точки зрения, более того, помимо личных и ведомственных мотивов эта тема вызвала столь острый конфликт между руководством Минобороны и Генштабом, что он вылился в беспрецедентное публичное разбирательство летом 2000 г. По существу под шелухой официальных доктринальных положений в России сейчас есть две военные доктрины со всеми вытекающими последствиями.

Одна гласит, что СЯС не защитят Россию и ее союзников от неядерных угроз ни в локальных конфликтах, ни в крупных региональных войнах, подобных операции НАТО на Балканах в 1999 г. Поэтому акцент в военной политике и финансировании должен сместиться на создание крупных группировок для действий в локальных войнах на юге (с упором на Сухопутные войска и ВВС) при сохранении и укреплении СОН против вероятных мощных региональных противников на западе и на востоке (с опорой на ВВС/ПВО, ВМФ и Сухопутные войска). А для сдерживания ядерной угрозы со стороны США и других ядерных держав не нужно примерного паритета и стабильного стратегического баланса - достаточно минимальных СЯС при свертывании традиционно самой эффективной и надежной их составляющей - ракетных комплексов наземного базирования до немногих сотен единиц по боеголовкам.

Другая доктрина полагает, что в условиях жестких бюджетных ограничений, даже при выделении на оборону 3,5% ВВП, у России нет шансов противопоставить НАТО сравнимые неядерные силы из-за колоссального превосходства Запада по экономическому потенциалу, населению, из-за преимуществ геостратегического положения, опережения в новейших неядерных вооружениях, информационных системах и средствах управления. Следовательно, опоре на ядерное сдерживание нет альтернативы, но не минимальному (провоцирующему своей уязвимостью на нанесение упреждающего удара), а основанному на стабильном стратегическом равновесии, которое даже в чисто военном смысле - не говоря уже о политическом - сделает немыслимой прямую крупномасштабную агрессию Запада против Росии, пусть и с использованием только новейших неядерных сил.

Содержание подобного потенциала вполне по силам России, с учетом имеющегося ракетно-ядерно-космического задела - единственной области, где страна еще остается сверхдержавой наравне с США. Стабильный стратегический баланс необходим также для поддержания заинтересованности США в дальнейших переговорах по СНВ, для сдерживания американских поползновений создать национальную ПРО, а также для парирования угроз, связанных с распространением оружия масового уничтожения и ракетных средств его доставки. Что же касается СОН для локальных конфликтов на юге, то их надо формировать из состава сил общего назначения, а не за счет СЯС. Только такие стратегические силы способны гарантировать, что локальный конфликт не перерастет в региональный и затем не выльется в широкомасштабную агрессию против России.

От выбора между этими двумя доктринами во многом зависят как структура военного бюджета в заданных максимальных его пределах, так и сами эти пределы. Если ориентироваться на СОН для ведения широкомасштабных войн на Западе и Востоке дополнительно к группировкам для южных локальных конфликтов, то, конечно, армии в 0,8 млн. человек будет недостаточно. Впрочем, для надежной обороны в данном случае не хватит и 1,2 млн., как, впрочем, и в два или в три раза большего воинства (что относится и к военному бюджету). Вспомним, что для такого типа обороны СССР держал армию в 3,9 млн. человек, имея с США стратегический ядерный паритет с большим "запасом прочности", союзников по Варшавскому Договору. Причем тогда наши южные соседи, Китай и Япония, были намного слабее и в абсолютном, и в относительном измерениях.

Но даже армия в 1,2 млн. в бюджетных рамках в 3,5% ВВП - если ее мало-мальски нормально оплачивать и обучать - потребует выделять на статью "Содержание" не менее 85% бюджета, а на техническое оснащение СОН останется всего-то 15%, что будет совершенно недостаточно (СЯС, например, через 10-15 лет деградируют до уровня ниже третьих ядерных держав).

Второй вариант доктрины при сокращении Вооруженных сил до 0,8 млн. военнослужащих позволит довести бюджетную структуру содержание-инвестиции до пропорции 50:50, начать массированное переоснащение не только СЯС, но и СОН на новые поколения вооружений и военной техники, а заодно значительно повысить боевую подготовку войск и жизненный уровень офицерского состава, поднять самые передовые отрасли и кооперации ВПК.

Вооруженные силы такого размера (а это, кстати сказать, две самые большие западноевропейские армии - Франции и ФРГ вместе взятые) достаточны для укомплектования мощных СЯС (на уровне СНВ-3 в 2000-2500 боеголовок к 2015 г.) и СОН, способных вести любые локальные операции на Юге или одну крупную региональную войну на Западе или Востоке. Но само сокращение и соответствующая реорганизация армии тоже потребуют дополнительных затрат - как минимум 20 млрд. руб., которые должны выделяться отдельным разделом федерального бюджета.


КОНТРАКТНАЯ АРМИЯ НЕОБХОДИМА

Наконец, еще одна важнейшая проблема - выбор главенствующего принципа комплектования Вооруженных сил: призыв или контракт. В условиях, когда общество не ощущает угрозы большой войны, а традиции неуставных отношений пустили в армии столь глубокие корни, когда уклонение от призыва достигло огромных масштабов и заставляет отлавливать рекрутов с милицией, когда призывной контингент по показателям здоровья, грамотности и криминогенности опустился ниже всякого приемлемого уровня, переход на добровольно-контрактное комплектование снял бы многие острейшие социальные и нравственные проблемы общества и армии. Обучать современному боевому искусству и использованию новейшей, дорогостоящей и сложной техники, конечно, лучше контрактников, чем насильно "забритых" призывников. К тому же, использование контрактников в локальных конфликтах вызывает меньше социальных трений.

Но контрактник "стоит" впятеро дороже призывника, а чтобы отбирать качественный контингент, нужно повысить денежное довольствие добровольцев-рядовых минимум вдвое. При контрактном комплектовании образуется гораздо меньший контингент запаса для быстрого наращивания армии в случае большой войны. Наконец, офицерскому корпусу проще и привычнее иметь дело с бессловесными призывниками, опираясь на "авторитет" старослужащих, чем управлять людьми, отстаивающими свои права. Неудивительно поэтому, что отслужившие призывники, офицерский корпус и генералитет практически единодушно выступают против контрактной армии. Но общественное мнение в большинстве своем - за нее.

Российская армия с численностью в 1,2 млн., рассчитанная в том числе и на большую неядерную войну с НАТО, конечно, не способна перейти на контракт в пределах военного бюджета в 3,5% ВВП, даже если свыше 90% средств пустить на содержание. Но Вооруженные силы в 0,8 млн. человек при тех же условиях в принципе вполне возможно полностью перевести на комплектование на добровольной основе и при этом вдвое повысить денежное содержание контрактников, всех офицеров и генералов (соответствующие расчеты были сделаны в альтернативном бюджете фракции "ЯБЛОКО" на 2001 г.).

Правда, тогда пропорция содержание-инвестиции будет не 50:50, а 60:40 или 65:35, т.е. техническое перевооружение СОН придется несколько замедлить, а СЯС ориентировать на более низкие потолки (1000-1500 боеголовок через 15 лет). К тому же полностью упразднить призыв все-таки сразу не удастся - на случай недобора контрактников и для комплектования других войск (внутренние, железнодорожные войска и др.), реформа которых - особая тема. Тем не менее такой шаг имел бы колоссальное значение и для армии, и для общества, и для национальной безопасности России в XXI веке.


Оставлять комментарии могут только авторизованные пользователи.

Вам необходимо Войти или Зарегистрироваться

комментарии(0)


Вы можете оставить комментарии.


Комментарии отключены - материал старше 3 дней

Читайте также


Сотрудники полиции будут ждать своих квартир более 100 лет

Сотрудники полиции будут ждать своих квартир более 100 лет

Владимир Мухин

Думский комитет по обороне призывает правительство увеличить силовикам зарплаты, военные пенсии и дотации на жилье

0
1391
К созданию ГлавВоенПУРа

К созданию ГлавВоенПУРа

Григорий Герасимов

0
1100
Тайвань проверяет терпение китайских военных

Тайвань проверяет терпение китайских военных

Владимир Скосырев

Островное государство намекает на смену своей внешнеполитической стратегии

0
1199
Лукашенко модернизирует армию

Лукашенко модернизирует армию

Антон Ходасевич

Белорусский лидер делает ставку на Силы специальных операций

0
1827

Другие новости

Загрузка...
24smi.org