Дмитрий Борисов
Ударом молотка открыл юбилейную сессию Генассамблеи ООН ее председатель Могенс Люккетофт. Фото Reuters
В штаб-квартире ООН в Нью-Йорке, в «спичечном коробке» на Ист-Ривер, 15 сентября началась юбилейная 70-я сессия Генеральной Ассамблеи. В ее повестке свыше 170 тем, а на 25–27 сентября запланировано эпохальное мероприятие: саммит, на котором будет принята новая повестка глобального социально-экономического развития до 2030 года. Помимо утверждения Целей в области устойчивого развития (ЦУР), пришедших на смену Целям развития тысячелетия (ЦРТ), ожидается, что эта сессия даст возможность для рефлексии над успехами и недугами единственной действительно универсальной организации.
Несмотря на то что над зданиями ООН все эти годы реет все тот же небесно-голубой флаг, сама организация изменилась до неузнаваемости. На момент ее создания осенью 1945 года в ООН входило лишь 51 государство. Сейчас их 193. Годовой бюджет организации в середине XX столетия составлял 19 млн долл. В 2014 году он превысил 40 млрд долл., а за весь период своего существования ООН потратила свыше 0,5 трлн долл. Из небольшой международной организации ООН превратилась во всемирного гиганта. Сегодня ооновская система включает в себя 17 специализированных агентств, 14 фондов, а также секретариат с 17 департаментами, где трудятся 40 тыс. человек.
Мир менялся и усложнялся, и ООН менялась вместе с ним, развиваясь, приспосабливаясь, но стараясь не изменять тем принципам и целям, на которых и для которых она создавалась. Эти цели, как гласит Устав ООН, были весьма амбициозны: избавить грядущие поколения от бедствий войны, утвердить веру в основные права человека, создать условия для соблюдения справедливости, а также содействовать социальному прогрессу и улучшению условий человеческой жизни. При такой грандиозности устремлений неудивительно, что ООН часто приносила и продолжает приносить разочарования. В мире по-прежнему нарушаются права человека, люди страдают от несправедливости и неравенства, войны идут, один кризис сменяется другим, а ООН, кажется, оказывается не способна этому помешать. Означает ли это, что организация провалилась в своей миссии, или, может быть, наши ожидания были слишком высоки?
Третий генеральный секретарь ООН Даг Хаммершельд, разбившийся в авиакатастрофе в 1961 году, любил говорить, что «ООН создавалась не для того, чтобы человечество попало в рай, а для того, чтобы оно не оказалось в аду». Это ей удалось. За 70 лет своего существования ООН пусть и не приоткрыла врата рая, но зато сделала земную жизнь намного лучше для сотен миллионов людей.
Распространенное мнение о том, что в эпоху холодной войны ООН была парализована, верно лишь отчасти. В то время, как Совет Безопасности находился между молотом и наковальней из-за противоречий между СССР и США, другие ооновские структуры работали не покладая рук. Об этом позаботилась в первую очередь деколонизация. С середины 1960-х годов в Африке, Азии и Латинской Америке стартовали многочисленные программы по оказанию гуманитарной помощи, борьбе с вирусными заболеваниями и социально-экономическому развитию, реализуемые Программой развития ООН, ЮНИСЕФ, Всемирной продовольственной программой и Всемирной организацией здравоохранения. Наибольшую эффективность ООН показала именно в области развития, во многом благодаря тому, что для этого не требовалось благословение сверхдержав.
Тектонические сдвиги в международной системе после распада биполярности развязали руки Совету Безопасности ООН. Организация в целом стала играть более заметную роль в международных делах, а проблематика развития вышла на новый уровень. Когда в 1990 году туман холодной войны рассеялся, пришло осознание того, что население планеты превысило 5 млрд человек, из которых свыше 35% живет за чертой крайней бедности (менее чем на 1,25 долл. в день, по критерию Всемирного банка), во многих странах люди не имеют доступа ни к чистой питьевой воде, ни к начальному образованию, в то время как смертность от болезней вроде малярии бьет все рекорды.
Чтобы дать ответ на эти вызовы, ООН встретила ХХI век принятием восьми ЦРТ, определивших международную повестку дня по развитию до 2015 года: ликвидировать крайнюю нищету и голод, обеспечить всеобщее начальное образование, содействовать равноправию полов и расширению прав женщин, сократить детскую смертность, улучшить охрану материнского здоровья, бороться с ВИЧ/СПИД, малярией и другими заболеваниями, обеспечить экологическую устойчивость и сформировать всемирное партнерство в целях развития.
Однако к концу первого десятилетия стало ясно, что большинство целей останутся лишь точками на горизонте. Несмотря на успехи в обеспечении доступа к чистой питьевой воде, в борьбе с крайней нищетой, уровень которой сократился в два раза – до 836 млн человек, с малярией, которую практически удалось искоренить, важные показатели по образованию, по борьбе с голодом, с ВИЧ, с детской и материнской смертностью достигнуты не были. Поэтому ЦРТ подверглись переосмыслению и расширению. 25–27 сентября им на смену придут ЦУР на период до 2030 года.
Новые цели значительно отличаются от прежних. Как признавался один из идейных отцов ЦРТ лорд Марк Мэллок Браун, Цели развития тысячелетия были придуманы группой дипломатов и экспертов в расслабленной атмосфере подвала здания ООН в Нью-Йорке. ЦУР же родились в результате работы международной комиссии, куда от России вошла глава Центрального банка Эльвира Набиуллина, а также долгого и широкого процесса консультаций с представителями мирового гражданского общества, бизнеса и правительств более 50 наименее развитых стран. Предполагается, что ЦУР заполнят существующие пробелы и пойдут дальше: в принципе покончат с нищетой и голодом, обеспечат людей качественным начальным и средним образованием, улучшат систему здравоохранения во всем мире, найдут ответ изменению климата, а также создадут условия для устойчивого экономического развития. Авторы исходили из того, что ЦРТ были слишком узки и поверхностны и не затрагивали корней проблемы. В новой повестке говорится об экономическом развитии, уважении прав человека, социальной справедливости и важности создания эффективных государственных институтов. ЦУР наконец-то констатировали, что развитие невозможно без безопасности и правления на инклюзивной основе, в связи с чем цели по предотвращению насилия, борьбе с терроризмом и преступностью вышли на первый план.
Новая повестка включает 17 широких целей и 169 узких, тогда как в ЦРТ их было всего восемь и 21 соответственно. Таким образом, хотя старая повестка и подвергалась критике за наивность и пренебрежение вопросами устойчивого развития, с ее помощью удалось привлечь внимание мировой общественности к проблемам в восьми областях, в то время как в даже скромном успехе новой повестки сейчас сомневаются многие. Ведь чтобы свести число целей к 17, потребовались целый ряд компромиссов и долгие месяцы переговоров, и тем не менее их количество все равно слишком большое. Велик риск того, что правительства по всему миру просто проигнорируют их или проявят чрезмерную избирательность в их выполнении.
Важную роль в судьбе новых целей, в числе других государств, должна сыграть и Россия, выступающая донором программ международной помощи. РФ уже адаптирует свою политику в сфере содействия международному развитию к ЦРТ и ЦУР, участвует в их реализации путем оказания финансовой помощи членам СНГ, списания долгов африканским странам, а также вовлеченности в работу новых институтов финансирования вроде Банка развития БРИКС.
Говорят, что ООН любит и умеет ставить цели, но не достигать их. Однако это в первую очередь политическая организация и продукт деятельности, интересов и воли ее участников. Ключи к выполнению новой повестки лежат в руках государств, и многое зависит от их желания и способности реализовать ее. Провалы организации во многом провалы ее членов. Мир имеет такую ООН, какую хочет и заслуживает.
