Сергей Сергиевский Региональный эгоизм: истоки и корни
Пока ясно одно: в этой "битве гигантов" роль разменной монеты уготована российским регионам. У "передового войска" влияния - чиновников старой и новой формации - костью в горле застряли их излишняя активность и самостоятельность, которые все чаще и чаще расценивается как "сепаратизм", а отнюдь не как забота региональных властей о будущем своих территорий. Но не будем забывать о том, что здесь они избирались и здесь им предстоит так или иначе отчитываться перед теми, кто за них голосовал. Пресловутый "региональный эгоизм", о котором не устают говорить недоброжелатели, если и имеет место - особенно в регионах-донорах, основан прежде всего на прагматичном, хозяйственном подходе к проблемам территории.
Губернаторы "крепких" территорий видят ситуацию под своим "региональным" углом. Они, как правило, далеки от подковерных околокремлевских интриг и, будучи заинтересованными в развитии "родных" субъектов, более прямолинейны и последовательны в отстаивании своих позиций.
Когда обвинения в их излишней самостоятельности звучат на уровне "трепа" - это полбеды. Но когда всерьез - уже на уровне официоза, происходит создание негативного имиджа глав территорий, урон противнику наносится весьма ощутимый, например в виде отсутствия поддержки со стороны Кремля инновационных проектов общероссийского значения. Используется и такой ход, как внесение, казалось бы, незначительных изменений в законопроекты, которые на самом деле целиком и полностью меняют суть документа в интересах отдельных чиновников или целого министерства. За примерами далеко ходить не надо: рабочая группа Министерства природных ресурсов фактически подложила мину замедленного действия под социально-экономическое развитие регионов-доноров при подготовке проекта федерального закона о недропользовании. Попытки же некоторых губернаторов внести поправки в законопроект были восприняты как их нежелание делиться властью и деньгами, а потом и вовсе сведены на нет.
Неудивительно, что территориальные лидеры вынуждены тратить массу усилий на "конструктивный диалог" с аппаратными работниками, хотя найти компромисс в таких переговорах не удается практически никому. Правда, иные губернаторы, по старинке веря в "мудрого руководителя", пытаются искать правду непосредственно у высшего руководства страны. И если они "выигрывают партию" в обход чиновников (именно таким образом поступил недавно губернатор Ямало-Ненецкого округа, отчаявшись доказать свою точку зрения по вопросам недропользования министру Виталию Артюхову), последние начинают против строптивых губернаторов необъявленную, но яростную войну, делая все для того, чтобы инакомыслящие горько об этом пожалели. При этом стараются не принимать во внимание, что именно "региональный эгоизм" как стремление к максимальной эффективности хозяйственной деятельности является главным двигателем экономического развития не только территорий, но и Российской Федерации в целом. И не вспоминают о том, что именно этим "строптивым" регионам с их твердой и внятной экономической политикой удается привлекать в страну столь нужные ей иностранные инвестиции.
Так, незаметно, но последовательно осуществляется подмена не только предмета и принципов государственного управления, но и фактически методов руководства страной.
Укрупнение как удар по президенту
Одним из примеров подмены предмета и принципов государственного управления является так называемая теория "укрупнения территорий", разработанная в недрах федеральных властных структур. Основной аргумент ее сторонников - необходимость упрощения управления страной. Такая мысль прозвучала, в частности, из уст Леонида Драчевского ("89 субъектов Федерации - это для России очень много, и число регионов будет сокращаться"). Но перекройка существующего устройства по такому сценарию потребует радикального изменения статуса, территориальных границ и системы управления всех без исключения регионов, в том числе и национальных республик, которые вряд ли согласятся с подобной постановкой вопроса. Не говоря о том, что административно-территориальное деление России зафиксировано в ее Конституции и, следовательно, любая перекройка внутренних границ требует внесения изменений в Основной закон страны. А самое главное - в результате такой перекройки Россия столкнется с центробежными настроениями в региональных элитах и настоящим, а не вымышленным сепаратизмом, угрожающим целостности страны.
Объединение по более мягкому сценарию - поглощение национальных округов, слияние некрупных субъектов Федерации - сократит количество регионов до 50-55, но не упростит систему управления и не уменьшит численность чиновничьего аппарата.
Если же предположить, что глубинная сущность теории "укрупнения" скрывается в желании оптимизировать федеративную структуру России, уйти от асимметричного, а стало быть, проблемного устройства Федерации, выровнять политические статусы субъектов, то этот путь вызывает большие сомнения, поскольку речь идет о демонтаже сложившихся экономических, политических и иных отношений между территориями, а ожидаемый выигрыш остается весьма сомнительным. Неужели бывший губернатор Чукотского округа, а ныне член Совета Федерации от Чукотки Александр Назаров всерьез полагает, что механическое объединение Чукотки и Магаданской области приведет к эффективному решению социально-экономических проблем населения? Что интересно, никто из сторонников идеи укрупнения не удосужился просчитать и обосновать свои проекты. Вряд ли кому-то доводилось знакомиться с серьезными, прошедшими грамотную и авторитетную экспертизу документами, подтверждающими необходимость слияния, например, Коми-Пермяцкого АО с Пермской областью, Красноярского края и входящих в него автономных округов - Таймырского и Эвенкийского, или Ярославской, Костромской и Псковской областей, или же разделения Курганской области между соседними субъектами Федерации.
Зато имеет место другое явление. Примерив "на себя" исходящую из недр администрации президента идею объединения, часть региональных лидеров стала искать в ней сугубо корыстные интересы.
Одни губернаторы через поглощение соседних регионов, очевидно, намереваются расширить пространство своего политического влияния. Другим выгодно создать прецедент объединения автономных округов, чтобы в дальнейшем такой вариант в качестве типового казался единственно возможным и затруднил изменение территориально-административных границ суверенных краев и республик. Таким "последователям кремлевского курса" оказывается на руку наибольшая уязвимость именно автономий, поскольку так исторически сложилось, что почти все они - регионы-доноры, располагающие значительными запасами природных ресурсов. Это и определило отношение к ним со стороны коллег и высшего руководства - как к сырьевой базе, источникам наполнения бюджета, а не как к полноценным субъектам Федерации.
Успокаивает то, что таких инициативных выскочек среди региональных лидеров не слишком много. Больше тех, кто демонстрирует сдержанно-негативное отношение к возможному переделу административных границ или выражает даже резкое несогласие с курсом на укрупнение. И, надо заметить, в числе несогласных - не только постоянный герой политических новостей Татарстан, но и гораздо менее "раскрученная" Эвенкия.
Ощущая явный протест со стороны большей части региональных элит, авторы "укрупнения" не могут не осознавать, что любые территориально-административные реформы, не подкрепленные выверенными экономическими расчетами, приведут к радикальному изменению сложившейся системы политических взаимоотношений в федерации и, вероятно, к политической нестабильности. Может быть, даже более опасной, чем в ельцинскую эпоху.
Правда, есть надежда, что высшее руководство не позволит расшатывать внутриполитическую обстановку: за два последних года Владимиру Путину удалось переломить центробежные тенденции отдельных регионов, создать пусть не абсолютно, но все же достаточно действенный институт политического и экономического контроля. По сути, стабилизация - главное достижение главы российского государства. И некий личный капитал популярности накануне выборов 2003-2004 годов. Важно только, чтобы московские рычаги управления регионами не стали кандалами, сковывающими их инициативу и, значит развитие.
Полпреды начинают и проигрывают?
Возникновение в рядах высшего чиновничества "укрупнительных" теорий вызывает удивление еще и потому, что Владимир Путин, создав два года назад институт полномочных представителей президента в федеральных округах, по большому счету снял проблему сложности государственного управления. Другое дело, что реальная работа полпредов пока незначительно сказывается на социальной и экономической жизни территорий. Собственно, по-другому и быть, наверное, не могло. Ведь полномочные представители, не располагая сколько-нибудь серьезными ресурсами, могли сделать очень немногое: максимум - на что их, собственно говоря, и нацеливали - привести в соответствие общероссийскому законодательства субъектов. Губернаторов их положение обязывало подыгрывать округам. Да и вступать в открытый конфликт с президентскими полпредами - значит впустую тратить время, силы и ресурсы. Деловые же круги, да и остальное общество вспоминают об институте полпредства разве что во время официальных выездов руководителей на контролируемые территории.
И это вполне логично и закономерно. Созданные в первую очередь для укрепления Центра и борьбы с проявлениями действительно реального сепаратизма отдельных территорий, полпредства на первом этапе не стремились и не должны были решать социально-экономические задачи регионов. Будь задача первого этапа выполнена, полпредства могли взять на себя, наряду с контрольными, и другие управленческие функции государственной власти. Это означало бы, что часть аппарата администрации президента фактически переносится из Москвы на места, где постепенно начинает непосредственно участвовать в решении конкретных экономических и социальных проблем регионов.
Примеры такого подхода уже есть. Без особого афиширования уральский полпред Петр Латышев за последний год провел серьезную работу по созданию условий для привлечения в регион иностранных инвестиций, формированию единого информационного пространства, созданию системы безопасности среднего и малого бизнеса. По-своему решает подобные задачи и Сергей Кириенко.
Но для того, чтобы система полпредов действительно заработала в полную силу, федеральному Центру необходимо всерьез задуматься не только о перераспределении компетенции и ответственности полпредов (в первую очередь в системе администрации президента, куда они входят), но и о формализации их деятельности. Налицо необходимость создания единой модели института полпредства с новыми целями и задачами - обеспечить административную реформу в условиях сохранения федеративного устройства России. Таким образом полпредства из посредников между Центром и регионами должны превратиться в полноправные субъекты государственного управления.
Пока же усиление персонального фактора при отсутствии реальных управленческих полномочий обернулось тем, что полпреды из крупных государственных чиновников превращаются в самостоятельных игроков политического (увы, только политического) процесса. Что породило определенное недовольство как управленческих "верхов", так и губернаторских "низов".
Казалось бы, есть почти готовая, опробованная модель промежуточного звена вертикали власти, которую можно совершенствовать и развивать. Однако ничего подобного скорее всего не произойдет. Описанная выше система подразумевает главное - "переселение" значительной части высших чиновников из столицы в регионы. А это в планы бюрократического аппарата никак не входит. И дело не только в пространственном перемещении. Гораздо серьезнее необходимость погружаться в проблемы местного характера - попросту говоря, придется работать. Причем не в столичных тепличных условиях, да еще, возможно, за значительно меньшие деньги (без "откатов" и благодарностей в виде "борзых щенков"), да к тому же на благо развития территорий (того самого "регионального эгоизма"). Нетрудно предсказать, что подобная модель управления будет саботироваться чиновничьей верхушкой со всей контрреволюционной непримиримостью.
В этой связи становится понятной развязанная в прессе атака на "итоги деятельности полпредов", и нетрудно угадать персоналии тех, кому очень не выгодна их дальнейшая работа в формате "упрощенного федеративного устройства".
Время перемены акцентов
Федерализм, даже в таком асимметричном виде, как в сегодняшней России, содержит в себе гораздо более серьезный потенциал для эффективного развития страны, нежели различные концепции "унитаризации". Но необходимо отдавать себе отчет в том, что управление сложным федеральным государством потребует от общества и власти нетривиальных, гибких, развивающихся политических и управленческих подходов, к использованию которых не все готовы. Именно эта "неготовность" и может сыграть злую шутку с российским обществом.
Уже сегодня видно, что бюрократическая среда не склонна воспринимать инициативы президента: заблокирована организационная реформа правительства РФ; скоро год, как ничего не решается в системе недропользования; практически похоронена реформа ЖКХ (что особенно болезненно воспринимают жители северо-западных и дальневосточных районов). Возникает реальная опасность, что достигнутая стабильность перейдет в стагнацию, а это путь к широкомасштабному кризису.
Только административными методами проблемы не решить. Выходом мог бы стать поиск новых активных субъектов проведения реформ. Скорее всего ими могут стать как раз региональные элиты. Тем более что сегодня во главе практически всех стабильно развивающихся регионов стоят не просто опытные губернаторы и грамотные администраторы, а люди, являющиеся стратегическими политическими союзниками Владимира Путина. Их управленческая и политическая ментальность гораздо ближе к президентской (хотя бы по признаку персональной ответственности перед населением), нежели чиновничья. И они заинтересованы в развитии своих территорий, в том числе и путем формирования эффективных интеграционных процессов.
Именно в регионах сегодня формируется основа финансового благополучия страны - прежде всего по той простой причине, что именно здесь расположено большинство предприятий, основа промышленного потенциала экономики страны. Для интенсивного экономического развития страны требуется в первую очередь создание мощной региональной экономики, а ключевым же принципом взаимоотношений становится бюджетный федерализм, а отнюдь не федеральное бюджетирование.
Почему же в этом случае не реализовать не самый плохой социальный и философский принцип, согласно которому свободное (а значит, комплексное, устойчивое) развитие каждого является условием свободного (комплексного, устойчивого) развития всех? Почему не перераспределить полномочия и бюджетные средства между Центром и регионами таким образом, чтобы региональные элиты в силу объективных потребностей собственного развития стали бы верным союзником президента в реализации курса на превращение России в мощную державу с высоким уровнем жизни? Если двигаться другим путем - скорее всего возродится бюрократическое государство "советского образца". К чему же мы стремимся?
