Бахтияр Тузмухамедов
Дворец мира – штаб-квартира женевского отделения ООН. Россия продолжает взаимодействие с универсальными правозащитными структурами. Фото Reuters
29 сентября президент Владимир Путин подписал Федеральный закон о денонсации Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (ЕКПП) и протоколов к ней, который сам же инициировал, внеся соответствующий пакет документов в Государственную думу. 17 сентября закон был принят, но поскольку им предусмотрена денонсация международного договора, он подлежал обязательному рассмотрению Советом Федерации. Последний выполнил свою конституционную функцию 24 сентября.
Сама по себе денонсация, то есть выход из международного договора и прекращение несения государством предусмотренных им прав и обязанностей, вступает в силу не моментально, а, как сказано в самой ЕКПП, «в первый день месяца, следующего по истечении двенадцати месяцев с даты получения уведомления Генеральным секретарем» Совета Европы (СЕ). Впрочем, растянутый на год процесс станет пустой формальностью, поскольку Россия была вытеснена из предусмотренных Конвенцией процедур без малого два года назад, а то и раньше.
Напомню, Комитет министров СЕ своим решением от 15 марта 2022 года прекратил членство России в Совете с 16 марта. Процедура исключения была торопливой – так, чтобы это выглядело именно как исключение за неподобающее поведение, а не выход, инициированный самим государством, что, кстати, Россия сделала немного раньше комитета. Если бы Россия выходила из СЕ без вмешательства комитета, ее членство продлилось бы до 31 декабря 2022 года. Основание, приведенное комитетом («агрессия Российской Федерации против Украины составляет серьезное нарушение статьи 3 Устава Совета Европы»), вызывает вопросы: в указанной статье в общих выражениях декларируется приверженность принципу верховенства права и правам человека. Между тем устав недвусмысленно исключает национальную оборону, следовательно, и применение вооруженной силы из предметов ведения СЕ. Более того, установление факта агрессии – это прерогатива Совета Безопасности ООН, которую непрофильная региональная институция присваивать не может. Да и как-то не вписываются в идею верховенства права карательные меры, примененные в отношении члена организации в его отсутствие и без заслушивания позиции. Кстати, о правах человека: изгнание, а не упорядоченный выход России из СЕ резко сократил временные пределы, в которых можно было подавать жалобы против России в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) (см. «НГ» от 20.03.22).
Вернемся к ЕКПП. Конвенция была разработана СЕ, вступила в силу в 1989 году и первоначально была открыта только для членов этой организации. Однако в 1993 году она была дополнена протоколом, в соответствии с которым по приглашению Комитета министров СЕ участником ЕКПП могли становиться государства, не входящие в объединение, что, кстати, для договоров, заключенных под эгидой СЕ, не редкость. За время действия поправки этой процедурой воспользоваться ни разу не пришлось, но вот казус: после прекращения членства России в СЕ в марте 2022 года упоминание нашей страны в официальных документах СЕ перекочевало из категории «участники ЕКПП – члены СЕ» в категорию нечленов. Однако ЕКПП, дополненная протоколом, такого перехода в иное качество не предусматривает, так что, будучи еще одной пустой формальностью, он является, скажем так, внедоговорной импровизацией и неплохим объектом для изучения кабинетными исследователями и студентами-юристами.
ЕКПП не содержит ни развернутого определения пыток, ни, как это ни покажется странным, их прямого запрета в отличие от заключенной тремя годами ранее под эгидой ООН Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. ЕКПП полагается на общую формулировку статьи 3 Европейской конвенции по правам человека: «Никто не должен подвергаться ни пыткам, ни бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию» и на практику ее толкования, в том числе в решениях ЕСПЧ. Главным инструментом ЕКПП является учрежденный ею комитет, в который по представлению государств-сторон избираются эксперты, выступающие в личном качестве. И вот еще один казус: выборы относятся к компетенции Комитета министров СЕ, на который также возложено полномочие исключения государства из состава СЕ, которое он с рвением исполнил в отношении России. Обстановка, сложившаяся вокруг прекращения членства России в СЕ, едва ли позволяла рассчитывать на доброжелательное отношение к кандидатам, будь они выдвинуты страной, к которой и прежде-то в Страсбурге относились как к трудновоспитуемому подростку. Да и после завершения в декабре 2023 года полномочий эксперта, избранного в ЕКПП от России, СЕ не инициировал процедуру новых выборов, которая включает объявление вакансии, внутренний конкурсный отбор, представление в Парламентскую ассамблею списка из трех кандидатов и, наконец, выборы в Комитете СЕ.
Основная функция европейского комитета – предотвращение пыток путем посещения мест лишения свободы – от изоляторов временного содержания до исправительных учреждений и психиатрических лечебниц. Визиты согласуются с принимающей стороной, однако группе экспертов, делегируемой комитетом, должна предоставляться свобода выбора мест посещения и лиц, с которыми в условиях конфиденциальности они могут общаться. По итогам посещений комитет продолжает диалог с органами государства, готовит доклад, которым делится с государством, и лишь с согласия последнего предает его гласности.
Комитет не является судебным органом, хотя некоторый авторитет ему могут придавать ссылки на его доклады в решениях ЕСПЧ. Он не заслушивает периодические доклады государств-участников об их деятельности по искоренению пыток и, что немаловажно, не рассматривает индивидуальные сообщения от лиц, утверждающих, что они подвергались пыткам и иному дурному обращению.
Насколько оправданны опасения о выходе России из-под запрета пыток после денонсации ЕКПП? С правовой точки зрения пытки находятся под абсолютным конституционным запретом, который конкретизируется в Уголовном кодексе. Кстати, в определение пытки, сформулированное в Кодексе, в 2022 году были внесены существенные уточнения. Предполагаю, что при этом были учтены замечания, сделанные Комитетом против пыток (КПП), по итогам рассмотрения периодического доклада России. Этот комитет был учрежден упомянутой Конвенцией ООН, принят на созванной ею конференции, и он-то, в отличие от европейского комитета, тщательно и порой придирчиво рассматривает как подробные всеобъемлющие доклады государств с привлечением информации, полученной от органов ООН, неправительственных организаций, международных, национальных и других источников, так и индивидуальные жалобы, хотя последняя процедура требует заявления государства о ее признании. Такое заявление сделала Россия, но не многие участники Конвенции, в том числе Великобритания, Индия, Китай, США, Япония, прибалтийская тройка и др.
КПП, как и другие комитеты по защите конкретных прав или их групп – а всего их 10 – не является органом ООН, хотя и связан с нею административными и финансовыми узами, а потому страдает от поразивших всемирную организацию недугов, прежде всего от обширного финансового кризиса. Как следствие, комитеты (см. «НГ» от 18.09.22) сокращают число сессий и их продолжительность, а в итоге – количество рассматриваемых докладов государств и индивидуальных жалоб.
Комитеты не являются межгосударственными органами, их решения не подкреплены авторитетом ООН, они не наделены правом толкования учредивших их договоров и они, в отличие от судов, не выносят решений, обладающих обязательной юридической силой. Эти обстоятельства неплохо бы учитывать не только экспертам, но и российским судебным органам. Например, Верховному суду приходилось присваивать едва ли не обязательную силу не только окончательным решениям комитетов, но даже просьбам о принятии временных мер, принимаемым вовсе не полным составом экспертов, а лишь одним из них, назначенным докладчиком по таким мерам. Такой «юриспруденческий активизм», пусть и продиктованный благими намерениями, не соответствует правовой природе договорных органов и принимаемых ими решений.
В оценке КПП, как и других аналогичных органов, не помешает осмотрительность. Эта оценка должна основываться на тексте учредительного договора, эволюции его понимания, опыте его применения на национальном уровне. От их рекомендаций не пристало отмахиваться, относиться к ним надо с подобающим вниманием, но и не следует воспринимать их как истину в последней инстанции, не игнорируя полезный опыт других государств.
Что до Европейского комитета, он мог бы играть позитивную роль, внося вклад в совокупный правозащитный эффект наряду с КПП и национальными государственными органами и институтами гражданского общества. Но от этой роли он предпочел отстраниться.
