Федерализм в зеркале межбюджетных отношений

	Рисунок Вадима Мисюка

УСПЕХ или неуспех любых реформ зависит от качества управления и эффективности предложенных механизмов для реализации тех или иных проблем. Роль межбюджетных отношений является не только экономической, но и политической составляющей всей общественной жизни в России. Сами отношения являются главным механизмом финансовых взаимосвязей, обеспечивающих существование бюджетной системы страны, способных не только сохранить, но также и разрушить целостность и единство федерального государства. Несовершенство и запутанность таких отношений ставит на грань краха всю систему властных отношений между Центром и регионами, между регионом и местным самоуправлением. Но так ли благополучны сегодня их отношения?

За годы реформ экономическая основа государства и межбюджетные отношения в том числе были перевернуты с ног на голову. Из 89 субъектов Федерации 80 находятся на бюджетной дотации. Обвальный спад производства, огромный государственный долг, сырьевая направленность экспорта, деградация населения все ближе подталкивают Россию к катастрофе. Верховная власть, исходя из чисто политических соображений, все время пытается держать губернаторов на постоянном контроле. В то же время на деле своими руками разрушает единое экономическое пространство, заставив глав регионов встать на путь автономизации, политического и экономического противостояния. Политика правительства не всегда находила поддержку на местах, где царила реформаторская самодеятельность, разрушающая общегосударственную идеологию преобразований и структуру исполнительной власти в стране.

Кроме того, введение собственных суррогатов платежных средств, ограничения на передвижение товаров, директивное управление региональными коммерческими банками, необоснованная выдача необеспеченных гарантий и залоговых обязательств для получения зарубежных кредитов, нецелевое использование бюджетных средств и многое другое сводили на нет все программные действия правительства. К сожалению, удачных примеров хозяйственного управления со стороны губернаторов за все время реформ не наблюдается. Однако это не мешает многим из них снова попытаться войти во власть. Только о каких достижениях они будут докладывать своим избирателям? Неужели вновь все провалы адресуют центральной власти, тем более что она за это время менялась неоднократно. Лозунг "сильные регионы - сильный Центр" так и остался лозунгом предвыборных кампаний. Нормативно-правовое обеспечение финансово-экономического развития территорий так и осталось не разработанным, конкретных эффективных шагов по переходу к сбалансированному бюджету не предпринимается. Причина одна - отсутствие сильной государственной региональной политики.

Особо стоит отметить степень коррумпированности экономики, которая достигла сегодня критических пределов. Стало уже аксиомой, что частный бизнес не может развиваться без корыстного участия чиновников. Начиная с момента образования предприятия и далее по всей цепочке движения товара и денег стоят государственные рэкетиры. Чем масштабнее, доходнее дело, тем выше уровень опекуна-чиновника. Чем больше бюджетных средств участвует в раскрутке какого-то дела, тем больше криминальных структур окружают его. Стоит подчеркнуть, что коррупция создала отлаженную систему и механизмы трансформации государственных ресурсов в частные капиталы. Повинные в подобных преступлениях чиновники, как ни странно, не могут быть привлечены к ответственности из-за несовершенства закона, который они сами же и продвигали. Коррупция породила правовую безответственность и беспредел. Какой может быть интерес коммерческих банков к операциям с бюджетными средствами? Ответ очевиден: в условиях практически полной финансовой бесконтрольности именно операции с бюджетными средствами приносят наибольший доход. Отметим, однако, что в развитых странах работа с бюджетными средствами является самой ответственной и жестко контролируемой государством, не допускающим ни дня просрочки платежей.

Неудивительно, что объем теневой экономики, по оценкам разных экспертов, достигает 40-50% ВВП. Доходы этого сектора - это еще один бюджет, неподвластный государству, это "живые" деньги, выведенные из налогооблагаемой базы. В тени и реальные доходы населения. Только 30-35% своих реальных доходов люди получают по так называемому основному месту работы, остальные 75% добывают на стороне. Люди зарабатывают не там, где работают, и получают не там, где зарабатывают. Официальные же доходы населения снижаются год от года, почти 40 млн. человек, что составляет 27,3% всего населения страны, имеют доходы ниже прожиточного минимума (717 руб. в декабре 1998 г). Доля оплаты труда в конечной цене произведенного и проданного товара составляет в России едва 12-15%, в то время как в развитых странах 50 - 60%. Логика проста: нет доходов - нет расходов, нет производства; зато есть замороженные вклады населения, есть деньги в чулках, есть теневая экономика и огромное чувство страха и неопределенности.

Из-за отсутствия надлежащего контроля над перетоками денежно-финансовых ресурсов Центральный банк с Минфином могут контролировать лишь треть совокупной массы денег и платежных средств, обращающихся в экономике. Остальная масса, состоящая из долларов, векселей и других ценных бумаг, натурального обмена в виде бартера и различных квазиденег, запущенных в обращение субъектами Федерации и предприятиями, не контролируется, мер по ее учету не принимается. А ведь не изменив этого уродливого состояния платежных средств, не добавив достаточного количества "живых" денег в экономику, нельзя помышлять о всеобъемлющем, тотальном контроле над их потоками, а значит, невозможно добиться прозрачной и ответственной бюджетной политики.

"Свободный" рынок и самоустранение государства от управления экономикой предопределили ход текущих событий в экономической, социальной и политической жизни страны. Масла в огонь подлило последнее заявление президента о предоставлении еще большей самостоятельности регионам не только во внутренней, но и во внешней экономической деятельности. И это на фоне происходящих дезинтеграционных процессов, на фоне полного несовершенства межрегиональных экономических связей, потери управляемости бюджетных потоков.

На фоне нарушенного правового и экономического пространства, недоразвитости рыночных рычагов и слабости исполнительной власти возрастает роль межбюджетных отношений как стержня новой экономической политики, как прочной базы для сохранения федерализма. Цель такой политики - достичь самодостаточности регионов, сокращения их дотационности и обеспечения самостоятельности бюджетов всех уровней на основе оценки способности регионов к самообеспечению и саморазвитию.

Прежде всего необходимо провести полную инвентаризацию бюджетного процесса снизу доверху, составив бюджетную карту региона с указанием каналов поступления доходов и расходов по каждой местности, каждому населенному пункту. Провести анализ эффективности использованных ранее бюджетных средств, обратив внимание на непроизводительные расходы и их последствия.

Следует также составить многовариантный баланс территорий, входящих в данный регион, с оценкой потенциальных возможностей каждой местности с учетом производственного потенциала, включая человеческие и природные ресурсы, сложившуюся инфраструктуру, степень управляемости.

Оценив потенциальные возможности региона, следует закрепить оправдавшие себя на деле межбюджетные связи и ликвидировать нерациональные, то есть провести рационализацию.

Безотлагательно ввести тотальный (повсеместный) контроль над прохождением бюджетных средств, используя уже сложившуюся систему казначейства, селектируя каждый финансовый поток по времени и месту.

Требуется также создать собственную компьютерную информационную базу по всем открытым учетным статьям бюджета на уровне региона с подключением к федеральному уровню. Это создаст оперативную учетную базу данных и позволит оптимизировать потоки средств не только между регионами, но и на уровне Федерации и даже отраслей.

Необходимо далее провести в регионе и на местах учет всех финансовых планов предприятий (бизнес-планов), инвестиционных проектов и программ, занеся их в специальный регистр как базу будущих инвестиций. На основе регистра учета будет формироваться объективный бюджет и прогноз развития территории, будет просчитан инвестиционный потенциал самого региона, появится возможность просчитать весь потенциал России. Отсюда один шаг до создания собственных средств.

Под эти цели следует преобразовать всю финансово-банковскую систему, включая расчетно-кассовые операции, так называемые РКЦ. Создать системообразующие губернские и инвестиционные (банк развития) банки с четким разделением финансовых потоков на три составляющих: учет собственных средств, учет оборотных средств и учет инвестиционных средств.

Целесообразно создать на общественных началах организацию всех субъектов хозяйственной деятельности частного (негосударственного) сектора экономики в форме публичных корпораций, наделив их особым статусом, придав их деятельности форму внебюджетных фондов как институциональных инвесторов. В развитых странах эта форма известна, и ее не надо путать с предприятиями со смешанным участием государственного и частного капитала. Россия способна обогатить подобный опыт, развивая коллективные формы самоуправления публичными корпорациями, особенно на региональном и местном уровнях. В перспективе подобная форма общественного управления должна стать тем общественным интегратором, который будет способен на равных работать с государственным сектором на всех уровнях, а не только в сфере бюджетных отношений.

Должна быть создана целостная законодательная база, нормативно-правовое обеспечение системы межбюджетных отношений.

В качестве одной из важных целей определяется ликвидация практики разделения территорий на регионы-доноры и дотационные регионы. Если сопоставить средства, поступающие с данной территории в федеральный бюджет, и суммарные расходы на этой же территории из федерального бюджета, включая финансовую помощь субъекту Федерации, то окажется, что в России не 9, а более 30 регионов-доноров, на территории которых проживает почти 60% населения страны (по некоторым расчетам, количество реальных регионов-доноров превышает 50).

Такая позиция и видение перспективы развития всего бюджетного процесса позволят не только избавиться от существующего положения неопределенности целей в дальнейшем реформировании экономики, но и создадут условия для исправления допущенных ошибок, о которых говорилось в начале статьи. Восстановление управляемости социальными и экономическими процессами через самореализацию и самоорганизацию общества должно стать неоспоримым кредо для всего будущего развития России.

Предложенные меры, кстати, ложатся в русло требований со стороны МВФ к России. В полугодовом докладе МВФ "Перспективы мировой экономики" России было предложено для оживления экономики четыре главных направления. Во-первых, развязывание "проблемы неплатежей в масштабах всей экономики путем создания жестких бюджетных ограничений", прежде всего для государственного и энергетического секторов. Во-вторых, ликвидация нерентабельных нежизнеспособных производств. В-третьих и в четвертых, России следует подумать над созданием "более благоприятного климата для мелких и средних частных предприятий", для "иностранных инвестиций в экономику", а также над укреплением юридической системы, включая "обеспечение прав собственности".

Остается одно: поверить в собственные силы, отказаться от западного догматического либерализма-монетаризма, соизмерить свои возможности с потребностями и с достоинством, не теряя былого величия, постепенно преодолеть обрушившиеся на страну невзгоды и кризисы. Рациональность последующих действий в политике и экономике позволит привести Россию к общественной стабильности и устойчивому экономическому росту. Пришла пора задуматься о творческом созидании, накоплении национального богатства и развитии реального федерализма - иного не дано.