Ольга Соловьева
Спикер Госдумы Сергей Нарышкин и глава думского комитета Андрей Макаров критикуют низкую эффективность госрасходов. Фото с сайта www.duma.gov.ru
Подготовка кризисного бюджета на ближайшие три года вызывает острые столкновения Минфина с Госдумой. В начале июня парламентарии в пух и прах раскритиковали проект налоговой политики на 2016–2018 годы (см. «НГ» от 03.06.15). Вчера похожая судьба на парламентских слушаниях ждала «Основные направления бюджетной политики», над которыми также работал Минфин. Предстоящий секвестр госрасходов вряд ли нашел бы поддержку в Госдуме. Поэтому ведомство Антона Силуанова решило не показывать свой проект депутатам, а сразу утвердить его на правительственной бюджетной комиссии, которая будет заседать сегодня. Не удалось думцам толком и повысить эффективность бюджета – поскольку, по признанию главы Счетной палаты, никто не знает, что это такое. Основное требование депутатов оказалось простым – не сокращать финансирование Госдумы без ее собственного согласия.
Вчера в Госдуме состоялись парламентские слушания об эффективности расходов федерального бюджета. На них депутаты хотели убедиться, что в бюджете-2016 не будет огульных и необоснованных сокращений. А под секвестр попадут действительно неэффективные расходы.
«При сокращении бюджетных расходов должен быть использован системный, понятный и прозрачный подход. Не просто незамысловатое секвестрирование бюджета на 5%, 10% или 15%, а рациональное перераспределение средств с учетом долгосрочных целей, необходимости инвестиций в приоритетные стратегические проекты, в приоритетные направления и, конечно, инвестиций в человеческий капитал», – поставил задачу на открытии слушаний спикер Госдумы Сергей Нарышкин. Правда, решить ее оказалось почти невозможно. Оказалось, что основных направлений для бюджета-2016 толком никто не видел. Точно так же как нет и ясного определения – что же такое бюджетная эффективность.
«К сожалению, вынужден констатировать: до настоящего времени Госдума основные направления бюджетной политики не получила. Впрочем, не получила эти основные направления до сих пор и Счетная палата (СП) РФ», – заявил вчера глава думского комитета по бюджету Андрей Макаров. К его позиции присоединился и спикер. «Коллеги из Министерства финансов представили проект Бюджетного кодекса в профильный комитет по бюджету и налогам, предложив дать замечания к такому важному и объемному документу, по сути, в течение трех дней – срок крайне малый. Я могу сказать, что если проект Бюджетного кодекса будет внесен в Госдуму в таком виде, то его ждет, очевидно, непростая судьба», – заверил Сергей Нарышкин.
В то же время у парламентариев остается к Минфину и ряд других вопросов. Один из них касается относительно низкой эффективности расходов федерального бюджета. По словам председателя Счетной палаты Татьяны Голиковой, на низкую эффективность бюджетных расходов может указывать и тот факт, что до текущего момента действующее бюджетное законодательство РФ не дало определения четких критериев их эффективности. «У нас отсутствует комплексная система оценки эффективности расходов, не формализованы критерии, с помощью которых можно сделать вывод о том, эффективно ли израсходованы бюджетные средства», – сообщила она. Для оценки эффективности бюджетных расходов достигнутые показатели часто сравнивают с плановыми, при этом показатели устанавливаются самими ведомствами. «Это говорит об отсутствии вовлеченности в данную процедуру других участников бюджетного процесса и гражданского общества», – считает Голикова. «Оценка же эффективности должна быть направлена не только на сравнение установленных и фактически достигнутых показателей и затраченных средств, но и на анализ полноты и качества социально-экономических эффектов и степени удовлетворенности предоставляемых услуг», – полагает Голикова.
В качестве таких примеров глава Счетной палаты привела «низкую эффективность» закона о контрактной системе. «К сожалению, не все механизмы контрактной системы, которые должны были заработать в первоначальном законе, заработали. И не привели к повышению эффективности в этой части бюджетных расходов», – сказала она на парламентских слушаниях. «В результате мы пока оцениваем как низкую эффективность закона о контрактной системе», – подчеркнула Голикова. По ее словам, в 2014 году увеличился объем крупных закупок стоимостью свыше 1 млрд руб. – до 1,7 трлн руб., или 27% к общему объему закупок, что на 26% превышает показатель 2013 года. При этом большая часть таких закупок осуществляется на федеральном уровне (73%) и почти третья часть осуществляется у единственного поставщика. «Экономия же по итогам осуществления госзакупок в 2014 году снизилась на два процентных пункта по сравнению с 2013 годом (до 5 с 7%)», – сообщила глава Счетной палаты.
Другим подобным примером неэффективного использования бюджетных средств, по ее мнению, являются взносы РФ в капиталы госкомпаний, фактически превращающиеся в беспроцентные кредиты. «Бюджетные взносы в крупные российские компании используются неэффективно, что ставит вопрос о целесообразности такого рода вливаний», – заявила Голикова. Так, в 2010–2014 годах из федерального бюджета были предоставлены взносы в уставные капиталы 67 акционерных обществ с госучастием, включенные также в прогнозные планы приватизации на общую сумму 740 млрд руб. «Наиболее крупные объемы бюджетных ассигнований были выделены ОАО «РЖД» (около 380 млрд руб., или более 50% всех средств), ОАО «Россельхозбанк» (более 100 млрд руб., или 15%), ОАО «РусГидро» (65 млрд руб., или 9%), ОАО «Роснано» (47 млрд руб., или 6%)», – пояснила глава СП. При этом результаты проверок аудиторов СП свидетельствуют о том, что большая часть таких вложений использовалась в качестве взносов в уставные капиталы компаний. «Средства остаются на счетах организаций, размещаются на депозитах, а проценты от их размещения, согласно законодательству, становятся собственностью компаний. То есть происходит фактическое беспроцентное кредитование государством акционерных обществ», – подчеркивает Татьяна Голикова.
Низкой эффективностью бюджетных расходов недовольны также и в самой Госдуме. «Нас по-прежнему не удовлетворяет крайне низкое исполнение государственных программ», – сообщил Сергей Нарышкин. Главным же критерием эффективности расходов для всех ветвей власти, по мнению Нарышкина, должна оставаться результативность использования каждого бюджетного рубля.
Впрочем, оценивать собственную бюджетную эффективность Госдума предполагает сама. Нарышкин, по его словам, не понимает «логику уважаемых сотрудников Министерства финансов» в части сокращения расходов на законодательную и судебную ветви власти. «Я не думаю, что профессиональные финансисты могут оценивать эффективность их работы, да и не должны этого делать», – отметил он. И потребовал согласовывать с Госдумой ее собственный бюджет.
Обращаясь же в ходе парламентских слушаний к главе Минфина Антону Силуанову, Сергей Нарышкин напомнил про ранее озвученное требование президента РФ относительно того, что необходимо не просто оптимизировать бюджетные расходы, а сокращать именно неэффективные траты и издержки. К слову, еще в феврале текущего года на заседании президиума Госсовета президент РФ Владимир Путин подчеркивал, что повышение эффективности бюджетных расходов за счет их механического сокращения, несмотря на очевидность, – подход недопустимый. «На первый план выходит принцип рачительного, адресного использования бюджетных средств», – пояснял он тогда.
«К сожалению, в настоящее время у нас преобладает не программно-целевой, а порученческий подход, когда мы формируем бюджет исходя из решений, которые были приняты ранее», – сообщил глава Минфина. По его словам, нужно провести перезагрузку системы госпрограмм, чтобы «превратить их в реальный инструмент повышения эффективности бюджетных расходов». В частности, отметил он, нужно уделять большее внимание обоснованию целей и результатов использования бюджетных средств. «Соответственно нужны и изменения в формате бюджета, он должен представляться и рассматриваться в программном варианте, а не функциональной структуре, как это происходит сейчас», – сообщил глава Минфина.
Что же касается самих критериев эффективности расходования бюджетных средств, то здесь эксперты «НГ» согласны с позицией СП. «Действительно, бюджетное законодательство слишком формально определяет критерии эффективности расходования денежных средств», – соглашается аналитик компании «Альпари» Анна Кокорева. Тот факт, что сами ведомства зачастую сами себе устанавливают плановые значения, говорит об отсутствии реального их обоснования.
«Без четкой системы критериев и целевых показателей непонятны принципы принятия решений о финансировании той или иной задачи», – соглашается директор центра экономических исследований университета «Синергия» Андрей Коптелов. Приоритеты госрасходов часто выставляются исходя из политического веса получателя бюджетных денег или затрат прошлых периодов.
«Целесообразно ввести для всех чиновников аналог так называемых KPI – key perfomance index – ключевых показателей производительности, применяемый к менеджерам», – предлагает руководитель аналитического департамента QB Finance Дмитрий Кипа. Аналогичные критерии должны быть и для бюджетных расходов. Так, показатели продолжительности жизни граждан, заболеваемости, рождаемости, смертности, уровня образования, которые можно было бы привязывать к расходам бюджета и оценке их эффективности. Кроме чисто экономических показателей эффективности нужно использовать и индикаторы удовлетворенности общества качеством госуслуг, советует гендиректор аудиторской компании «Уверенность» Максим Гладких-Родионов.
