Бюджету потребовался еще один бюджет

В главном финансовом документе РФ предлагается особо выделить расходы на развитие, чтобы уберечь их от сокращения. Фото Марата Абулхатина/ТАСС

Дефицит федерального бюджета по итогам года увеличится до 7 трлн руб., или 3% ВВП, – максимум за трехлетку, спрогнозировал Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП). И такая оценка уже сейчас выглядит чересчур аккуратной. При этом эксперты констатируют в бюджете очевидный и объяснимый приоритет социальных обязательств, а также расходов на оборону и безопасность. И именно это, судя по их выводам, требует более избирательного подхода к финансированию остальных направлений. В ЦМАКП подвели к мысли о необходимости забронировать внутри федерального бюджета место для еще одного, особого бюджета – «бюджета развития», сфокусированного на стоящих перед страной инфраструктурных, производственных, технологических задачах. Он должен формироваться отдельно и иметь защиту от секвестирования (сокращения). При любом дефиците.

После 2022 года федеральный бюджет страны перешел к устойчиво дефицитной модели. В 2023–2025 годах дефицит находился в диапазоне 1,7–2,6% ВВП. «В 2026 году разрыв между доходами и расходами, по оценке, увеличится до 3% ВВП», – сообщил ЦМАКП в новом выпуске аналитического сериала под названием «Тринадцать тезисов (этюдов) об экономике». Выпуск посвящен бюджетной политике.

С учетом уже накопленного отрицательного сальдо (разницы между доходами и расходами) и дополнительных рисков дефицит федерального бюджета по итогам 2026-го может составить около 7 трлн руб., уточнил также ЦМАКП. Это будет максимальное значение за трехлетку.

ЦМАКП затронул многие аспекты бюджетно-налоговой повестки. При этом смыслообразующие, как представляется, выводы оказались в его обзоре погружены в многостраничное подведение итогов последних нескольких лет, из-за чего они выглядели упомянутыми лишь вскользь, как будто это второстепенное ответвление. Хотя именно эти выводы как раз и заслуживают особого внимания именно из-за своей концептуальной значимости.

Автор обзора, ведущий эксперт ЦМАКП Эмиль Аблаев констатировал очевидный и объяснимый приоритет в бюджетной политике социальных обязательств, расходов на оборону и безопасность. После чего подвел к мысли, что именно этот приоритет и обусловливает необходимость более избирательного подхода к финансированию остальных направлений.

Фактически, как можно понять, речь идет о необходимости забронировать внутри всего федерального бюджета еще один, особый бюджет. Эксперт использует формулировку «бюджет развития». «В такой ситуации бюджет развития должен формироваться отдельно и иметь определенную защиту от риска секвестирования», – считает он.

«Инфраструктурные, производственные и технологические проекты имеют долгий горизонт реализации и требуют устойчивого финансирования. Особенно это относится к направлениям технологического лидерства, где высокий рыночный риск повышает значение государственной поддержки, а перерывы в финансировании затягивают подготовку мощностей и выход на серийный выпуск», – пояснил эксперт.

Отвечая на дополнительные вопросы «НГ», Аблаев напомнил, что попытка сформировать бюджет развития в России уже предпринималась ранее. «Однако в конце 1990-х годов бюджетная система еще находилась на этапе институционального становления, а устойчивые механизмы формирования ресурсов, отбора проектов и управления ими еще не сложились, – пояснил он. – Современная система государственных программ, национальных проектов и проектного финансирования создает значительно более зрелую основу для переосмысления этой конструкции».

Выделение бюджета развития, по его оценкам, само по себе не требует формирования самостоятельной доходной базы. Притом что уже существующая практика допускает целевую увязку отдельных источников и направлений расходов. Например, по такому принципу формируются дорожные фонды, а дополнительные поступления от повышенной ставки подоходного налога для высоких доходов направляются на помощь детям с тяжелыми и редкими заболеваниями.

Но, как уточнил «НГ» Аблаев, такие механизмы применимы для четко очерченных задач, и вряд ли они подходят для всего бюджета развития. Более реалистичным, по его мнению, представляется закрепление в бюджетном процессе особых принципов и правил формирования и финансирования расходов развития.

«Одним из вариантов может стать правило, допускающее использование заимствований для строго определенного круга инвестиций, создающих долгосрочные активы. В российской конструкции это может быть отдельный инвестиционный лимит с целевым направлением средств на инфраструктуру, технологии и человеческий капитал», – привел пример Аблаев.

Речь идет не об освобождении таких расходов от бюджетных ограничений, а об ином порядке их учета, при котором долговой ориентир, качество отбора проектов и оценка фактической отдачи становятся обязательными элементами механизма.

Однако, отметим, в России уже и так реализуются национальные проекты, которые как раз и должны помогать перераспределять бюджетное и не только финансирование для достижения обозначенных президентом национальных целей развития, затрагивающих все ключевые сферы: от здравоохранения и образования до высокотехнологичных индустрий, связанных, в частности, с беспилотными системами, новыми материалами, космосом и т.д.

Фактические данные о дефиците федерального бюджета РФ за шесть месяцев 2024–2026 годов и оценка на конец 2026 года, в трлн руб.  Источник: ЦМАКП

Но все же контур бюджета развития, по его оценкам, должен быть шире системы нацпроектов: «В него могут входить инвестиционные расходы государственных программ, проекты с государственным софинансированием и инвестиции из Фонда национального благосостояния, которые сейчас рассматриваются отдельно от основной расходной части федерального бюджета».

Говоря в целом об идее формирования бюджета развития, Аблаев сказал «НГ», что она «вполне реализуема». Хотя он сделал и некоторые, как можно полагать, смягчающие оговорки. 

Например, о том, что «все-таки абсолютная неприкосновенность всего перечня проектов на несколько лет вряд ли была бы оправданна».

Получается, бюджет развития, несмотря на все тезисы о важности его защиты от секвестра, видится эксперту как структура относительно гибкая. Что само по себе создает большое поле для дискуссий о том, какие тогда проекты внутри этого бюджета считать более приоритетными, а какие менее и почему.

Впрочем, призыв уделить внимание инвестиционным расходам нашел отклик у экспертного сообщества, хотя тоже не без некоторых оговорок.

Директор Центра региональной политики Президентской академии Владимир Климанов подтвердил «НГ», что инвестиционные расходы бюджета, как правило, не защищены специальными нормами законодательства, поэтому при необходимости сокращения трат именно они становятся первым кандидатом на уменьшение финансирования.

«Именно поэтому приоритеты бюджетной политики желательно определять заранее – например, закреплять их в Основных направлениях бюджетной и налоговой политики или в документах стратегического планирования. Это позволяет принимать более взвешенные решения, если возникает необходимость сокращать дефицит», – пояснил Климанов.

Идея «бюджета развития» внутри федерального бюджета логична, но, несмотря на благие намерения, она тоже не лишена рисков, следует из комментария директора по стратегии компании «Финам» Ярослава Кабакова. И это не только риски, связанные с тем, что полностью защитить такой бюджет от секвестра все равно будет невозможно (при серьезном сокращении доходов приоритет останется за социальными обязательствами и безопасностью). Но это еще и риск появления в бюджетной системе «нового контура распределения денег без повышения эффективности».