Михаил Стрелец
Великобритания делает рекордные инвестиции в исследования и разработки, декларируя цель стать ведущей научно-технологической державой. Фото Reuters
После Второй мировой войны и до настоящего времени государственная научная политика Великобритании претерпела значительную эволюцию. В разные периоды акценты смещались – от послевоенного восстановления и оборонных исследований, через реформы организации науки в конце XX века, к современным стратегиям, нацеленным на превращение страны в «научно-технологическую сверхдержаву».
Атомный период
После окончания Второй мировой войны британское правительство активно включилось в развитие науки, понимая ее ключевую роль в восстановлении экономики и обеспечении национальной безопасности. Уже в 1945 году был инициирован амбициозный атомный проект: при премьер-министре Клементе Эттли создан специальный комитет (GEN 75) по атомной энергии, который одобрил строительство реактора для наработки плутония. Фактически стартовала национальная программа создания ядерного оружия.
В том же послевоенном духе были предприняты шаги по планированию кадрового потенциала науки: опубликованный в 1946 году доклад Scientific Man-Power («Научные кадры») оценил потребности страны в ученых и инженерах. Он обозначил основные задачи на ближайшее десятилетие – вернуть квалифицированных исследователей с военной службы к гражданской науке, восстановить разрушенные во время войны университеты и лаборатории, а также обеспечить долгосрочный приток новых кадров для послевоенной реконструкции.
В целях координации научной деятельности при правительстве в 1947 году был создан Консультативный совет по научной политике (Advisory Council on Scientific Policy, ACSP). Его задачей было помогать лорду – председателю Совета в формулировании и реализации единой государственной научной политики. Совет включал представителей научного сообщества и государственных структур и стал прообразом последующих механизмов научно-консультативной поддержки правительства.
Параллельно формировались органы, отвечающие за оборонные исследования. Например, в 1947 году при Министерстве обороны учрежден Комитет по политике в области оборонных исследований (Defence Research Policy Committee) для научного обеспечения стратегических задач военных ведомств.
Таким образом, уже к концу 1940-х годов в Британии складывается двухкомпонентная модель научной политики: с одной стороны, поддержка фундаментальных исследований (через советы при правительстве и вскоре через исследовательские советы), с другой – мощный сектор прикладных и оборонных исследований, финансируемых профильными министерствами.
В 1950-х – начале 1960-х годов государственное финансирование науки продолжало расти, причем значительная его доля шла через ведомственные каналы, прежде всего на нужды обороны и прикладных отраслей. Историки отмечают, что до 1980-х годов основным источником финансирования исследований в Британии были именно правительственные департаменты (министерства), а не исследовательские советы.
В этот период были созданы и первые отраслевые исследовательские советы (Research Councils) для поддержки отдельных научных направлений. Например, еще в 1910–1930-е действовали Медицинский исследовательский совет (MRC) и Совет по сельскохозяйственным исследованиям (ARC), а в 1965 году учрежден Научно-исследовательский совет по науке и технике (Science Research Council) для координации академических исследований.
Правительственная политика основывалась на принципе, что наука должна служить экономическому развитию и военной мощи страны, но при этом академическим ученым предоставлялась значительная свобода в определении конкретных направлений исследований – зарождалась традиция, позже получившая название «принцип Холдейна». В соответствии с ним решения о распределении научных грантов лучше всего принимаются самими учеными на основе экспертного рецензирования, без прямого вмешательства чиновников.
Отчет Ротшильда
В конце 1960-х – 1970-х годах научная политика Великобритании столкнулась с новым вызовом: как оптимально организовать отношения между фундаментальной наукой и прикладными исследованиями в интересах государства и промышленности. Кульминацией этих дебатов стал доклад лорда Ротшильда в 1971 году (The Organisation and Management of Government R&D), предложивший радикальную реорганизацию системы финансирования прикладных исследований.
Ротшильд ввел концепцию «принципала и подрядчика» (customer-contractor principle). Подразумевалось, что правительственные ведомства (как «заказчики») должны заказывать исследовательским организациям конкретные прикладные разработки для своих нужд, в то время как исследовательские советы сфокусируются на базовых исследованиях. Это означало частичный отход от прежнего подхода, где распределение средств оставалось преимущественно в руках научного сообщества по принципу Холдейна.
Сам Ротшильд в докладе отмечал, что «принцип Холдейна» на практике не играет большой роли в управлении НИОКР правительством в 1970-х, намекая на изначальную мифичность представлений о полном отделении науки от государственных приоритетов. Такой подход усилил ориентацию науки на практические нужды, но вызвал обеспокоенность научного сообщества относительно возможного снижения поддержки фундаментальных, «любознательских» исследований.
Одновременно в Великобритании проводились и другие институциональные изменения. Был упразднен Департамент научных и промышленных исследований (DSIR). Вместо него и других структур к середине 1970-х оформилась сеть специализированных исследовательских советов по разным дисциплинам. Для координации научной стратегии на высшем уровне в 1972 году была создана должность Главного научного советника правительства (Government Chief Scientific Adviser), что свидетельствовало о стремлении включить науку в процесс выработки государственной политики.
Наука на поворотах
1980-е годы ознаменовались изменением подхода государства к научно-технической политике под влиянием экономических идей правительства Маргарет Тэтчер. Произошло определенное сокращение прямого государственного финансирования исследований, особенно тех, что были близки к рынку («near-market research»). В рамках этой идеологии были свернуты или приватизированы некоторые государственные научные организации, ориентированные на прикладные разработки.
Тем не менее научно-исследовательское сообщество продолжало получать поддержку по каналам исследовательских советов, а Великобритания сохраняла сильные позиции в фундаментальной науке. Более того, осознавая растущую роль высоких технологий в конкурентоспособности страны, правительство в конце 1980-х инициировало крупные программные проекты, такие как программа сотрудничества в области информационных технологий Alvey (стартовала в 1983 году для стимулирования электроники и IT).
Начало 1990-х годов отмечено важной вехой – проведением первого за несколько десятилетий всеобъемлющего обзора государственной научной политики. В 1993 году правительство Джона Мейджора выпустило доклад «Realising Our Potential: A Strategy for Science, Engineering and Technology» («Реализуя наш потенциал: стратегия в области науки, техники и технологий»). В этом документе, фактически ставшем белой книгой по науке в Великобритании, подчеркивалось, что страна обладает огромным научно-технологическим потенциалом и необходимо предпринять шаги для «использования этой силы на благо создания богатства». Иными словами, наука прямо увязывалась с задачами экономического развития.
Белая книга 1993 года привела к существенной реорганизации научных институтов. В 1994 году на основе рекомендаций «Realising Our Potential» была проведена крупнейшая со времен 1915 года перестройка системы исследовательских советов. В частности, был расформирован Совет по научным и инженерным исследованиям (SERC), вместо него созданы новые специализированные советы: Биотехнологический и биологический научно-исследовательский совет (BBSRC), Совет по физике элементарных частиц и астрономии (PPARC), а также Инженерно-физический исследовательский совет (EPSRC).
Важно, что одновременно с усилением прикладной ориентации правительство формально подтвердило приверженность принципу Холдейна в обновленной системе управления наукой. В документах того времени прямо указывалось: правительство вновь заявляет о приверженности принципу Холдейна, делегируя научным советам право самостоятельно (без участия министров) принимать решения по конкретным научным программам и проектам на основе их научных заслуг.
В 1997–2010 годах, в период правления лейбористов (правительства Тони Блэра и Гордона Брауна), научная политика получила еще большее развитие и поддержку. Науку провозгласили центральным элементом новой «экономики знаний». Государственные расходы на исследования существенно выросли, были учреждены долгосрочные программы финансирования.
Одним из ключевых документов стала «Science & Innovation Investment Framework 2004–2014» – «Долгосрочная рамочная программа инвестиций в науку и инновации» (2004). В ней правительство поставило цель сделать Великобританию лидером мировой научно-инновационной экономики, привлекая в страну лучших специалистов и стимулируя превращение научных идей в коммерческие инновации. В 2004 году создается Technology Strategy Board (TSB, Совет по технологической стратегии) в структуре Министерства торговли и промышленности – специальное агентство для поддержки бизнес-ориентированных исследований и разработок. Задачей TSB (впоследствии преобразованного в агентство Innovate UK) стало увеличение инвестиций бизнеса в НИОКР и укрепление партнерства между государством, наукой и индустрией.
Дополнительный импульс государственной научной политике придал доклад лорда Дэвида Сейнсбери «The Race to the Top» (2007), в котором подчеркивалось: чтобы не проиграть в глобальной конкуренции, Британия должна повышать уровень коммерциализации своих научных открытий и готовить кадры в области STEM (Science, Technology, Engineering, Mathematics – наука, технологии, инженерия, математика).
Реализация этих рекомендаций отразилась в ряде инициатив – от поддержки научных стартапов до реформ школьного образования в сфере точных наук.
К концу нулевых Великобритания подошла с существенно укрепившейся научной системой: расходы государства на науку были значительно увеличены (наука стала одной из немногих защищенных статей бюджета); введена регулярная оценка исследований университетов – Research Assessment Exercise, позже Research Excellence Framework, а научные приоритеты интегрировались в общенациональную повестку, например через Стратегию инноваций 2008 года. Все это подготовило основу для новых амбициозных целей в следующем десятилетии.
Новейшие тенденции
В конце 2010-х – начале 2020-х годов государственная научная политика Великобритании вышла на новый этап, характеризующийся масштабными организационными и финансовыми решениями, а также вызовами, связанными с изменением международной среды (в частности, Brexit).
Одним из крупнейших событий стало создание единого национального агентства по финансированию исследований – UK Research and Innovation (UKRI). UKRI было учреждено на основании закона о высшем образовании и научных исследованиях в 2017 году и официально начало работу в апреле 2018 года. Этот шаг объединил семь дисциплинарных исследовательских советов, а также агентство инноваций Innovate UK и организацию Research England, отвечающую за распределение базового финансирования университетских исследований в единую структуру.
Цель реформы – консолидация ресурсов и более эффективная координация научной политики. В результате UKRI стало крупнейшим публичным фондодержателем научных исследований в стране с бюджетом около 9,6 млрд фт. ст. на 2023–2024 годы. Через UKRI государство стремится стратегически направлять развитие науки – от поддержки прорывных фундаментальных исследований до помощи в выводе инноваций на рынок.
Параллельно правительство поставило амбициозные финансовые цели. В 2017 году была объявлена цель увеличить совокупные расходы на исследование и разработки, как государственные, так и частные, до 2,4% ВВП к 2027 году. Для сравнения: на конец 2010-х суммарные R&D расходы Великобритании составляли около 1,7% ВВП. Была также взята планка по прямому государственному финансированию: довести его до 22 млрд фт. ст. в год к середине 2020-х.
Эти целевые ориентиры – 2,4% ВВП и 22 млрд фт. ст. – неоднократно подтверждались в правительственных документах и оценивались экспертным сообществом как «беспрецедентное увеличение вложений в науку» для новейшей истории Британии. Уже к 2019 году объем инвестиций в НИОКР достиг 38,5 млрд фт. ст. (1,74% ВВП), а осенью 2021 года правительство объявило о планах довести ежегодное финансирование НИОКР до 20 млрд к 2024/25 и 22 млрд к 2026/27 годам.
Примечательно, что благодаря пересмотру статистических методов оценки в 2022 году оказалось, что реальные затраты на исследования были недоучтены ранее. Согласно обновленным данным Бюро национальной статистики, в 2021 году суммарные расходы на R&D в Великобритании составили около 66 млрд фт. ст., что эквивалентно 2,9–3,0% ВВП – уровень, уже превосходящий целевой показатель 2,4%. Это стало во многом результатом более полного учета расходов бизнеса на исследования.
Выход Великобритании из ЕС (Brexit) в 2020 году оказал значительное влияние на научную политику, открыв одновременно и риски, и новые возможности. Главной проблемой стала международная научная кооперация и доступ к европейским исследовательским фондам. Ранее британские ученые активно участвовали в программах ЕС (Horizon 2020 и др.), и возникла угроза утраты этого канала финансирования и сотрудничества. Лишь в сентябре 2023 года было достигнуто соглашение о полном присоединении Великобритании к программе Horizon Europe на новых условиях. Возвращение в эту программу расценено экспертами как критически важное для сохранения международных связей и доступа к передовым проектам. В переходный же период неопределенности правительство запустило национальную программу UKRI Guarantee для временной поддержки выигравших гранты ЕС британских ученых, а также усилило поиск глобальных партнерств за пределами Европы.
Кроме того, Британия предприняла шаги для сохранения и привлечения научных талантов в условиях прекращения свободы передвижения с ЕС. Была введена новая иммиграционная категория Global Talent Visa (2020) для выдающихся ученых и инженеров со всего мира, призванная упростить им переезд и работу в британских научных организациях.
Внутри страны в последние годы также произошли важные институциональные изменения. В 2021 году парламент утвердил создание нового агентства – ARIA (Advanced Research and Invention Agency), по образцу американской DARPA. Новое агентство нацелено на поддержку рисковых и прорывных исследований. ARIA получила относительно небольшое финансирование (800 млн фт. ст. на 2022–2026 годы), но абсолютную свободу в выборе проектов и методов финансирования, с минимальными бюрократическими ограничениями. Идея в том, чтобы поддерживать «high-risk, high-reward» проекты.
Наконец, одной из наиболее свежих инициатив стало учреждение в феврале 2023 года отдельного правительственного департамента, посвященного науке – Department for Science, Innovation and Technology (DSIT). Выделение науки и технологии в отдельный портфель на уровне кабинета министров – шаг, подчеркивающий приоритетность этой сферы для государства.
Практически сразу после создания DSIT правительство представило в марте 2023 года «Рамочную программу по науке и технологиям» (Science and Technology Framework) – всеобъемлющий план действий, рассчитанный до 2030 года. Цель программы сформулирована недвусмысленно: «Укрепить статус Великобритании как мировой научно-технологической сверхдержавы к 2030 году». Документ содержит 10 ключевых направлений, по которым будет выстраиваться политика: от идентификации критически важных технологий и увеличения инвестиций в них до привлечения талантов и создания прогрессивной регуляторной среды для инноваций. Создание DSIT призвано обеспечить такую координацию, а также более тесную связь научной политики с экономической (индустриальной) стратегией.
Национальный драйвер
Путь развития государственной научной политики Великобритании со второй половины XX века до наших дней демонстрирует постоянный баланс между поддержкой базовой (фундаментальной) науки и ориентацией на национальные приоритеты. В конце XX – начале XXI века наука прочно заняла место драйвера экономического роста в правительственных стратегиях.
В последние годы перед британской научной политикой открылись как новые перспективы, так и вызовы.
С одной стороны, страна делает рекордные инвестиции в R&D и стремится привлечь лучшие умы мира, декларируя цель стать ведущей «научно-технологической сверхдержавой». Учреждение UKRI и DSIT свидетельствует о стремлении улучшить управление и координацию исследований на самом высоком уровне.
С другой стороны, реализация амбициозных планов требует преодоления ряда проблем: необходимо обеспечить стабильность финансирования (на десятилетия вперед), усилить участие промышленности в научных инновациях, а также сохранять международное сотрудничество в условиях глобальной конкуренции. В этом контексте успехом стало восстановление полноформатного сотрудничества с ЕС в научных программах (Horizon Europe).
Таким образом, государственная научная политика Великобритании сегодня представляет собой результат длительной эволюции и уроков прошлого, применяемых к задачам будущего. Великобритания стремится сочетать свою исторически сильную научную базу с эффективными механизмами внедрения технологий в экономику, не теряя при этом открытости и гибкости.
Насколько успешно удастся достичь поставленных целей (2,4% ВВП и статус научной сверхдержавы к 2030 году), покажет время. Однако уже сейчас ясно, что наука и инновации прочно закреплены в числе главных приоритетов британского государства на современные годы, и формирование интегрированной и устойчивой научной политики рассматривается как ключ к долгосрочному процветанию страны.
