Федерация иллюзорных субъектов

В течение последнего десятилетия глубокие преобразования в сфере разграничения полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти привели к изменению моделей взаимодействия столицы и провинции, состава региональных элит и механизмов их формирования.

В 2003 г. коллектив Института ситуационного анализа и новых технологий (ИСАНТ) при участии независимых экспертов осуществил масштабное исследование «Самые влиятельные люди России-2003. Политические и экономические элиты российских регионов». Автор этих строк была научным руководителем этого проекта и научным редактором опубликованного по итогам проекта фундаментального издания «Самые влиятельные люди России-2003». Исследование проводилось в формате экспертного опроса и стало логическим продолжением и развитием экспертного опроса «Самые влиятельные люди России-2000».

В регионах – время московское

Заключенный в рамках стартовавшей в 2000 г. административно-правовой реформы компромисс между Центром и элитами регионов предполагал, что главным субъектом политического процесса станет федеральная власть, а региональные элиты, сохранив определенные ресурсы влияния, утратят роль независимых властных центров и статус самостоятельных политических акторов общероссийского масштаба. Регионы получили гарантии экономической помощи Центра в обмен на поддержку Москвы в ходе федеральных выборов.

Опрос 2003 г. показал рост политического и экономического влияния Центра в регионах и в полной мере подтвердил суждение, высказанное автором этих строк в «НГ» в начале 2000 г.: на часах в российских регионах – время московское.

Как влиять на региональные элиты?

На первом этапе административно-правовой реформы Центр предпринял попытку изменить состав региональных элит преимущественно методом «красногвардейской атаки» (Смоленская, Курская области, Республика Ингушетия). Но осознание неэффективности и высоких издержек подобной стратегии стимулировало переход к методам гибкого компромиссного взаимодействия. Примером успешной реализации влияния федерального Центра в проблемном регионе можно считать избрание в 2001 г. Александра Ткачева губернатором Краснодарского края. Подтверждением этого успеха стало триумфальное переизбрание Ткачева в марте 2004 г.

Дотационный статус и отсутствие значительных материальных и финансовых ресурсов не позволяют большинству регионов проводить самостоятельную политику. Руководство регионов-доноров более независимо от федерального Центра, однако и оно при принятии стратегических решений ориентируется на мнение Центра.

Определенная роль в возрастании влияния Центра принадлежит руководству федеральных округов. Виктор Черкесов в бытность полпредом президента в Северо-Западном округе в ходе выборов в Законодательное собрание Санкт-Петербурга обеспечил такой состав городского парламента, что смещение Владимира Яковлева с губернаторского поста стало вопросом времени.

Наиболее успешной эксперты считают деятельность полпреда президента РФ в Приволжском ФО Сергея Кириенко, который сумел утвердиться и прийти к формуле сложного политико-экономического торга даже с такими своенравными лидерами, как Минтимер Шаймиев и Муртаза Рахимов.

Победа «старшего брата»

Исследование 2003 г. показало, что после 2000 г. в субъектном пространстве российской политики произошли существенные изменения. Ее ведущими субъектами на протяжении последних лет обоснованно считались три игрока – федеральная и региональная бюрократия и крупный бизнес (федеральный и региональный) как в режиме «свободного плавания», так и в формате политико-финансовых кланов. Итоги избирательного цикла 2003–2004 гг. свидетельствуют, что безусловным победителем в этом туре избирательного цикла стала центральная исполнительная власть, которая не только добилась победы над «право-левой» оппозицией с разгромным счетом, но и обеспечила себе несомненное преимущество по отношению к своим «младшим партнерам» – региональной исполнительной вертикали и бизнесу (федеральному и региональному).

В пользу вывода о доминировании федеральной исполнительной вертикали по отношению к деловой элите свидетельствует полное вытеснение за пределы Госдумы РФ приоритетных получателей финансовой помощи крупного бизнеса (партий СПС и «Яблоко»): объектом давления стал не только крупный бизнес, но и его партийная клиентура. Что касается губернаторов, то их политическое влияние в IV Госдуме и нынешнем составе Совета Федерации существенно упало. Федеральный административный ресурс стал приоритетным на губернаторских выборах. Беспрецедентные итоги первого тура выборов в Республике Башкортостан, когда президент республики не смог победить в первом туре, и моментальное прекращение избирательной кампании во втором туре после однозначной поддержки действующего президента со стороны Владимира Путина определенно свидетельствуют в пользу подобного вывода.

Как известно, практически общепринятым в исследовательской литературе 1990-х гг. стал тезис о существенном наращивании региональными элитами политического потенциала, позволившем им позиционироваться на федеральной политической сцене в качестве влиятельного субъекта. Этот тезис представляется нам как минимум неточным. На наш взгляд, региональные политические и экономические элиты, несмотря на существенное наращивание в течение 1990-х гг. их политического влияния, выступали в качестве влиятельного политического актора, но не субъекта. Целый ряд факторов и в 1990-е гг., и сегодня определяет приоритетную роль федеральной элиты в отношениях Центр–регионы.

«Перетекание» властных полномочий из Центра в регионы, происходившее на протяжении 1990-х гг., имело временный характер и было обусловлено заинтересованностью федеральной исполнительной власти в политической поддержке со стороны региональной элиты. Российский федерализм 1990-х гг. был номинальным; «региональная вольница» 1990-х гг. стала возможна благодаря заинтересованности или попустительству федеральной власти, у которой просто не доходили руки до регионов вследствие поглощенности внутримосковскими конфликтами.

Бунт на коленях

Реформа отношений Центр– регионы, стартовавшая в 2000 г., обнажила иллюзорность субъектности региональных акторов, продемонстрировала неадекватность характеристик региональных элит в качестве субъектов федеральной политики, обусловила снижение даже внешних показателей политического влияния регионов. Региональные элиты современной России и в качестве сегмента политико-финансовых кланов, и в режиме «свободного плавания» являются подчиненными Центру элементами и не в силах противостоять экспансии московских финансово-промышленных групп в регионы. В этом контексте представляется справедливым мнение экспертов о том, что можно говорить о кризисе российских региональных элит в целом.

Вряд ли, однако, стоит обольщаться относительно качества поддержки федерального Центра региональными элитами. Полученная путем явного или завуалированного административного, экономического и политического давления сверху, эта поддержка имеет своей оборотной стороной усиление внутренней напряженности в отношении регионов к столице и рост недовольства региональной политикой Москвы. Нынешнюю ситуацию в отношениях Центра и регионов точнее всего характеризует формула М.Е. Салтыкова-Щедрина, входившего в региональную элиту своего времени: «Стоят на коленях, но по глазам видно, что бунтуют».

Еще недавно региональные руководители не только ощущали себя полноправными хозяевами своих территорий, но и не без оснований претендовали на полноценное участие в выработке федеральной политики. Подобный политический опыт не может исчезнуть в одночасье и бесследно для политического сознания региональных руководителей. И если определение бизнес-элиты как «новых лишенцев», которое дал Сергей Перегудов («НГ», 20.01.04), на мой взгляд, несколько преувеличено, то применительно к региональным руководителям оно весьма точно.

Недовольство региональных руководителей усиливается перераспределением экономических полномочий между Центром и регионами, в процессе которого социальная нагрузка на региональные бюджеты постоянно увеличивается, а финансовая помощь сверху неуклонно уменьшается (при этом регионы направляют в Центр около 60% собранных налогов). Регионам невыгодно зарабатывать, поскольку чем больше средств соберет субъект Федерации, тем больше он вынужден будет направить в Центр.

Если говорить о ближайших перспективах отношений Москвы и руководства субъектов Федерации, то напряженность между ними может усилиться в связи с проведением непопулярных социальных реформ, поскольку недовольство снижением уровня жизни выплеснется не на Красную площадь, а на площади перед зданиями областных администраций. А виновными будут «назначены» региональные руководители. И это не может не тревожить последних. Пока эта напряженность имеет латентный характер, но в ситуации серьезного политического кризиса федерального масштаба показная поддержка Центра в регионах может рассыпаться.