Добровольное самоограничение

Приоритеты – отношения друг с другом и развитие внутригрупповых связей.
Фото Reuters

Современная интеграция – важнейший глобальный тренд. При этом, как одно из наиболее употребительных понятий, понятие интеграции и представления о ней оказываются и все более аморфными. Плюрализм толкований остается как среди теоретиков, так и в среде практической политики и публичных дискуссий. Между тем, по сути, современная межгосударственная интеграция – не что иное, как механизм объединения ресурсов отдельных государств, стремящихся возвыситься над собственными «индивидуальными» возможностями и претендовать на лидерство – региональное и даже мировое, пусть и в групповом качестве. Парадоксальность интеграции – в добровольном самоограничении свободы действий государств посредством «уз» преференциального сотрудничества. В этом смысле интеграция, с одной стороны, сталкивается с тенденциями суверенизации, которые нарастают практически повсеместно в мире, но с другой – логически тяготеет к идее глобализации, которая постулирует, что суверенитета как будто должно становиться все меньше┘

Стартовав как амбициозный проект стран Западной Европы в 50-х годах ХХ века, продиктованный насущными целями достижения мира и процветания, в 1980-х и 1990-х интеграция преодолела тесные европейские пределы и стимулировала появление интеграционных и протоинтеграционных сообществ различной институциональной формы и успешности в Северной и Латинской Америке, Восточной и Южной Азии и даже, с оговорками, на пространстве СНГ. Европейский союз (ЕС), Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА), МЕРКОСУР, Содружество Независимых Государств (СНГ), Ассоциация стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Азиатско-Тихоокеанский форум экономического сотрудничества (АТЭС). Этот список легко продолжить. Число и видовое разнообразие экономических блоков устойчиво растет. Вместе с тем пестрота региональных версий часто не дает возможности взглянуть на интеграционные процессы как на частные проявления типологически единого феномена.

Наиболее бурно расширение географии интеграционных взаимодействий происходило в 1990-х и 2000-х годах. Наглядно эту тенденцию можно проиллюстрировать на примере увеличения числа зон свободной торговли – первичной ступени интегрирования хозяйств (когда отменяются таможенные ограничения во взаимной торговле). Если в 1990 году в мире насчитывалось только 16 функционирующих зон свободной торговли, то в 1997-м – 72, а в 2005-м – 153. Без преувеличения все регионы мира оказались пронизаны импульсами интеграционного типа, отчасти даже пространство СНГ. Судя по составу большинства группировок, готовность к интеграции практически не зависит от исходного уровня развитости сближающихся стран или их долгосрочных целей.

Разумеется, не везде и не всегда межгосударственное сотрудничество правомерно называется интеграцией. Вместе с тем бесспорно, что в Зарубежной Европе, Восточной Азии, Северной и Южной Америке сроки осуществления, масштабность программ интеграционного характера, а также степень приверженности им местных лидеров и граждан не позволяют усомниться в том, что речь идет о реальных, но одновременно сложных политических, экономических, культурно-идеологических процессах, проблемах и результатах. Важно при этом подчеркнуть, что интеграционность определяется не процедурой принятия интеграционных решений или мерой реализованности принципа наднациональности, а устойчивой ориентацией участников интеграции на преференциальность отношений друг с другом, приоритетность развития внутригрупповых связей по отношению к внегрупповым, готовностью ради этого предоставлять друг другу на взаимной основе особые права, льготы и привилегии.

Глобальный интеграционный тренд, очевидно, не может не быть актуальным для внешнеполитической стратегии и практики России, которая в ближайшем международном окружении также стремится играть роль ядра потенциально цельного и в отдельных частях уже складывающегося интеграционного комплекса.

Многообразие регионального опыта

Интеграция стала реальным явлением международной политики в форме европейских сообществ в Западной Европе в 1950-х годах. Научные представления об интеграции тогда исходили из тезиса о построении однородного интегрирующегося пространства на базе единства культуры, институтов и экономики. В контексте географически компактной, культурно и идейно-политически близкой Западной Европы эта логика выглядела убедительной. Евросоюзовские и симпатизировавшие ЕЭС ученые на десятилетия предопределили в литературе и политической практике европоцентричное понимание интеграции. Это сейчас уже очевидно, что в силу стечения обстоятельств западноевропейская интеграционная форма отчетливо уникальна и едва ли воспроизводима где-либо еще.

Значение классических интеграционных теорий, при всей их глубокой проработанности, не может считаться достаточным в свете бурного роста многообразия регионального интеграционного опыта в последние 20–25 лет. Классические концепции более или менее успешно работают на материале интеграционных процессов в Евросоюзе, но могут служить в лучшем случае лишь отправными точками при анализе современных вариантов интеграции, например, в Латинской Америке, и еще меньше – в Тихоокеанской Азии.

В специальной литературе стал быстро крепнуть протест против ортодоксии интеграционных представлений в духе нормативности западноевропейского опыта. Налицо плюрализм научных взглядов и даже школ исследования региональных интеграционных процессов. Для нового поколения зарубежных исследователей стало типичным признание множественности региональных траекторий интеграционных процессов, разнообразия форм их реализации и регулирования.

Стала чаще мелькать почти преступная еще 20–30 лет назад мысль о том, что западноевропейская интеграция представляет собой важный, но в известном смысле «случайный» историко-политический феномен. Ее достоинством и отличием от других интеграционных инициатив является то, что европейская интеграция взросла на глубоко проработанных теоретических построениях ученых и общественных деятелей, веками грезивших о европейском единстве. Это же определяет и уязвимость интеграции в ЕС. Задав своего рода нормативную школу оценки, она сама «пала жертвой» жесткости выработанных критериев – ее носители в силу давности и перфекционистского характера идеи европейского единства всегда испытывали на себе существенное влияние его умозрительности и, как показывает современный опыт, все большей непрактичности. Жизнь богаче.

Важно отметить, что в научной литературе 2000-х годов нет заведомо ошибочных попыток подчеркнуть одинаковость интеграционных процессов в ЕС и других интеграционных объединениях. Напротив, практически все исследователи подробно и даже с упоением анализируют различия региональных версий с интеграцией в Евросоюзе. Новизна момента состоит в том, что (заимствуя естественно-научную терминологию) региональные разновидности интеграции перестали рассматриваться как разнородные явления. Возникает общенаучный контекст региональных исследований, в котором североамериканская, восточноазиатская и латиноамериканская модели интеграционного развития смогут быть поняты как действительно общемировой феномен, пусть и имеющий ярко выраженные региональные особенности.

Сегодня НАФТА, АСЕАН, МЕРКОСУР и другие подобные образования рассматриваются в одном ряду с ЕС, хотя никто не ставит под сомнение количественное и качественное превосходство, степень зрелости европейской интеграционной формы («интеграционного вида»).

Не стоит упрекать и некоторых российских исследователей евроинтеграции в абсолютизации значения опыта ЕС. Когда в СССР только создавалась школа интеграционных исследований, объектом ее изучения был и мог быть только один очаг интеграции – в Западной Европе. Однако сегодня интеграционные тенденции характерны для очень многих регионов мира. Лидеры и ученые в Западном полушарии и странах Азии широко и свободно применяют слово «интеграция» для описания реальных экономических и политических тенденций, в которых участвуют их страны. Термин «интеграция» прочно вошел в словарь российских политиков и политологов при обсуждении вопросов развития СНГ.

Своеобразная «интеллектуальная монополия» ЕС на понимание и интерпретацию интеграции вне ЕС уже в прошлом. В общем потоке публикаций о межгосударственной интеграции материалы по ЕС составляют сегодня только часть, хотя и весомую.

Сингапур: Ассоциация стран Юго-Восточной Азии рассматривается в одном ряду с ЕС. Фото Reuters

Сближение на Востоке

Достижения западноевропейской интеграции беспрецедентны. В ЕС функционирует экономический валютный союз, есть общее таможенное пространство, нарастает плотность совместного, в отдельных аспектах – наднационального регулирования внутренней политики, прежде всего в области экономики и финансов. Разговоры об общей внешней политике и политике в области безопасности давно перешли в плоскость практических согласований и – отчасти – юридически обязывающих документов. События последних месяцев продемонстрировали степень сплоченности ЕС. Тем не менее к концу 2000-х годов обоснованность оценок межгосударственных процессов в других регионах мира, имеющих значение для внешнеполитической и внешнеэкономической стратегии России (прежде всего в Восточной Азии и Южной Америке), как процессов действительно интеграционных также не вызывает сомнений.

Во-первых, важным аспектом интеграционных усилий повсеместно вне Европы является нарастающая координация политики в ряде областей взаимодействия – торговой, транспортной, финансовой, отчасти экологической. Конечно, нельзя говорить о проведении «общих политик», как в Евросоюзе. В то же время в некоторых сферах принцип коллективного согласованного действия начинает преобладать над разрозненными индивидуальными шагами отдельных государств. Так, АСЕАН выступает консолидированным игроком на торгово-экономических (ВТО) или международно-политических переговорах (в отношениях с ЕС, США, Россией, Индией и т.д.), сначала вырабатывая свою позицию между собой, а затем оглашая ее в качестве коллективной переговорной платформы.

Во-вторых, страны-участники интеграции, например в Восточной Азии, добиваются сближения своих экономик через гармонизацию технических требований и введение единых правил происхождения товаров. Хотя они и пробуют достичь этого без движения к наднациональности. Для реализации цели сближения страны МЕРКОСУР осуществляют меры также безусловно интеграционного характера, предусматривающие либерализацию экономического пространства, включая облегчение режима обмена товарами, услугами, капиталом и рабочей силой

В-третьих, после азиатского кризиса 1997–1998 годов к координации политик стран Юго-Восточной и Восточной Азии прибавился новый мощный инструмент – создание общих «пулов» ресурсов с общим же управлением, которое наиболее ярко проявилось в действиях по защите финансовых систем стран региона от валютных колебаний, когда страны форума «АСЕАН плюс Три» фактически сформировали единый резервуар средств для стабилизации колебаний курсов национальных валют. В этом же русле находятся меры по созданию общего рынка облигаций среди стран АПТ. Предпринятые тогда шаги помогли смягчить последствия глобального кризиса 2008–2009 годов и приободрили местных лидеров. Иначе говоря, если в ЕС валютно-финансовую интеграцию предваряло создание полноценного таможенного союза с возведением единого тарифного барьера по периметру внешних пределов сообщества, то в Восточной Азии страны, миновав стадию таможенного союза, сразу шагнули к этапу валютно-финансовой координации.

На фоне устойчивого внимания стран Незапада к сближению и оформлению преференциального сотрудничества важно удержаться от попыток превозносить или уничижать достигнутое в ЕС. Прежде всего в экономике. Объективная оценка происходящего в Евросоюзе позволяет охарактеризовать его как неравномерно интегрированный комплекс, в котором анклавы с высоким уровнем сращивания (общая сельскохозяйственная, рыболовная политика), гармонизации (макроэкономическая политика в границах всего ЕС) и централизации принятия решений (страны еврозоны) соседствуют с секторами низкой степени интегрированности (национально-специфические, ремесленные производства) и даже с теми, где возможен эффект дезинтеграции (социальная политика, налоговое законодательство). Асимметричность интеграции была связана как с периодическими этапами расширения, углублявшими внутреннюю неоднородность ЕС, так и с цикличностью мировой конъюнктуры. В период спадов степень конвергенции стран снижалась, а региональные диспропорции возрастали. Такое происходило в ходе глобальных спадов начала 1970-х и 1980-х годов. В этом смысле происходящее в ЕС сейчас – вполне вписывается в этот тренд.

ЕС: углубление процессов

Главной тенденцией интеграции в ЕС является переход от поверхностной интеграции – к глубокой, от секторальной – к комплексной. Принцип постепенности западноевропейской интеграции к настоящему времени принял вид следующей схемы: от таможенного союза и общего рынка товаров – к единому внутреннему рынку со свободным движением товаров, услуг, капиталов и лиц – затем к экономическому и валютному союзу. Феноменологическую уникальность экономической интеграции в ЕС придает ориентация на общие структуры, общие политики, общее правовое пространство. В этом ее отличие от философии свободной торговли, которой проникнуты модели некоторых других интеграционных групп (НАФТА, ЕАСТ, АТЭС). С точки зрения создателей ЕЭС, единый хозяйственный комплекс остается неполным без синхронизации внутриэкономической политики стран-членов. Исходные фазы интегрирования национальных экономик (зона свободной торговли и таможенный союз) – только первые шаги на пути к более глубокой конвергенции хозяйств, где даже общий рынок предстает лишь промежуточным звеном.

Установка на тотальное, квазигосударственное интегрирование, при котором экономики государств-членов начинают сопрягаться подобно внутригосударственным регионам, остается базовым элементом экономической интеграции в ЕС.

С точки зрения управления интеграционными процессами существенно следующее наблюдение. В ЕС и, скажем, в АСЕАН механизм принятия ключевых интеграционных решений, как ни странно, работает типологически схожим образом. Главную роль в них играют не наднациональные институты, а исполнительная власть стран-членов. В ЕС – это Европейский совет, а в Восточной Азии – регулярные саммиты глав государств и правительств. Сфера компетенции наднациональных органов в Евросоюзе охватывает в основном самые «технические» сферы – отношения экономического и научно-технического характера. Государства ЕС неохотно следуют наднациональной процедуре принятия решений. Многие вопросы реального делегирования суверенитета по-прежнему решаются путем межправительственных согласований.

В других регионах более сложная картина. В Восточной Азии, например, на фоне продолжительной и трудной борьбы за суверенитет в политике сама эта мысль не получает поддержки. Идея ограничения суверенитета, его делегирования на наднациональную ступень подсознательно связывается с «реанимацией колониализма». Идеал Восточной Азии – не универсальная, а избирательная, не максимальная, а дозированная интеграция в экономике под строгим контролем суверенных национальных правительств. Местные страны готовы частично и постепенно делегировать органам межгосударственного сотрудничества и координации некоторые из своих экономических полномочий в отдельных, секторальных вопросах, но вряд ли, насколько можно пока судить, – политическую власть. Стратегия регионального сотрудничества причудливо совмещается в мышлении лидеров восточноазиатских стран с образом сильного государства. Продолжая шаги в направлении к взаимному экономическому сближению, восточноазиатские страны применяют для его характеристики слово «регионализм». При этом оно употребляется в том же значении, что и слово «интеграция» в применении к ЕС. В обоих случаях имеется в виду преференциальное сближение для достижения общих целей.

Глобальное осмысление интеграционных моделей и стратегий их поиска поможет России рано или поздно определиться по поводу интеграционных явлений в своем ближайшем международном окружении: либо вовсе отказаться от экспериментов и просить ЕС принять к себе Россию, либо продолжить линию параллельного движения – одновременно к построению системы преференциальных отношений с некоторыми из государств СНГ и к выработке оптимальной формулы сотрудничества с Евросоюзом.